光華八號潛艦採購案

美國在2003年11月於新加坡航展所展出的改良型 白魚級潛艦模型。 如果無法取得歐洲現成潛艦設計,

美國便打算以白魚級為基礎,研發一種新的柴電潛艦以滿足台灣的需求。 

西班牙IZAR曾以本身的S80A潛艦設計提出P650外銷提案,據說是針對台灣潛艦案。

主要參考資料:

1.Taiwan: Major U.S. Arms Sales Since 1990,由美國國會研究處亞洲防衛事務(Asian Security Affairs)研究助理Shirley A. Kan著作

2.Taiwan Submarines At the Crossroads─Perspectives on Taiwan from America's Capital:2008/10/30刊登於美國眾議院台灣連線(The Taiwan Link)網站

3.美國對台軍售的過去、現在與未來:2008/10/20,由2049計畫研究所(Project 2049 Institute)Mark Stokes著作

4.三項重大軍購相關新聞

──by captain Picard

 


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潛艦對台灣的戰略價值

台灣面積幅員狹小,最重要軍事指揮中樞、空軍機場、海軍港口都集中在面向中國大陸的西部,與中國大陸之間僅一個台灣海峽之隔。一旦兩岸戰事爆發,台灣本島港口、機場、雷達站、指揮中樞等重要有生戰力目標,完全暴露在空中攻擊之下;憑藉中國大陸規模優勢且現代化戰機日漸增多的空中軍力,加上二砲部隊與300mm長程多管等遠程投射火力的威脅,台灣這些海空有生戰力來源極容易在開戰初期遭受來自空中的火力打擊。由於機場易受打擊,加上數量有限,台灣空軍可能無法在高強度的攻擊之下保有台海地區空優;台灣水面艦隊雖然能在開戰前先行從本島與台灣海峽地區疏散,然而仍難免暴露在解放軍的海軍航空隊攻擊範圍之內。

此時,對台灣而言,唯有隱藏在水下的潛艦,能在 中國獲取台海周遭空優的情況下,繼續相對地有效地運作並採取攻勢作為;藉由大海的遮蔽,台灣潛艦能在最不容易被察覺的情況下,在開戰前隱密抵達,於中國來犯水面艦隊、登陸艦隊必經海域實施伏擊(台灣空軍忙於爭奪台海空優作戰,無法充分對水面船艦實施炸射,而台灣水面艦隊也極容易被敵方發現,陷入與共軍空中炸射與水面攻擊之中)。空中的飛機與水面艦艇都可由雷達輕易捕捉,水下戰場環境則極難掌握,很難全面知悉潛艦的數量與動向 ;只要對方潛艦的潛在威脅不能排除,遂行反潛的一方就不得不抽調相當的兵力資源進行反潛作業,以保護其重要航道、艦隊船團以及若干海上高價值目標(如航空母艦),從而牽制了原本的作戰計畫以即可動用的資源。因此對於阻絕航運、獵殺水面船艦而言,潛艦永遠是不確定性最大、成功率最高、戰略嚇阻意味最大的武器系統 ;對於海上兵力居於劣勢的一方,只要少量潛艦在海上活動,就能對敵方海上兵力產生顯著的牽制。 除了潛艦本身的作戰功能之外,一個海軍唯有本身配備現代化潛艦,其反潛單位才有機會實際鍛鍊反潛能力,知道如何在戰場上對付現代化的靜音潛艦。

以1982年4月爆發的英阿福克蘭戰爭為例,阿根廷海軍只有兩艘現代化的209 TR1400柴電潛艦,實際上只有其中一艘能夠出海作業,而且到5月份實際上就已經完全退出戰役,但卻讓整場戰爭中英國皇家海軍遠征艦隊不斷花費大量的時間與精力進行反潛搜索,經常改變與延誤原訂的作戰計畫,投擲的數百枚反潛魚雷、炸彈絕大多數都丟向實際上不存在的敵人(其中多次誤擊鯨魚);對南大西洋水文特性的不熟悉,使皇家海軍無法有效地運用自身的反潛偵測裝備。而另一方面,英國特遣部隊實際上開始執行登陸作戰之前,皇家海軍的服者號(HMS Conqueror S-48)核能攻擊潛艦擊沈阿根廷海軍貝爾格拉諾上將號巡洋艦,就徹底擊垮阿根廷海軍的意志,使其所有的水面艦隊都退出戰鬥回到本土港口,使英軍遠征艦隊少掉一大顧慮。因此,福克蘭戰爭中雙方潛艦帶來的影響,足以說明其巨大的戰略價值。

也因為如此,建立一支規模足夠的水下艦隊,一直是台灣海軍的終極目標;然而也因為潛艦的攻擊性與高戰略價值,其敏感性自然高人一等,數十年來台灣籌購潛艦始終遭遇無法突破的阻礙,購得足夠的現代化潛艦。雖然在1980年代從荷蘭獲得兩艘當時新銳的海龍級柴電潛艦,然而在中國政治壓力之下,後續增購的可能性完全被封殺。

台灣向美購潛背景

早在1969年10月,當時剛上任行政院副院長的蔣經國便在中美軍政會議中首度提到台灣希望獲得10至12艘潛艦,然而美國以潛艦具攻擊性為由而加以拒絕。雖然美國在1974年 內移交兩 經過Guppy II改良的丁鲷級(Tench class)柴電潛艦給中華民國海軍(台灣海軍將這兩艘Guppy II潛艦音譯為茄比級),然而這兩艘潛艦 被美國限定專門當作艦隊反潛訓練的假想敵,因此美方沒有出售實戰用魚雷給台灣。

從邁入「全核時代」之後,美國海軍向來堅決反對對外出口任何潛艦技術(尤其是與艦體平台本身、靜音設計相關),一方面怕將美國自用的先進潛艦技術輾轉洩漏給蘇聯,再者萬一美國潛艦廠商為國外客戶而在美國境內設置柴電潛艦生產線,難免會導致國會要求美國國防部購買較為便宜的柴電潛艦,進而排擠核能潛艦的地位。隨後,美國國會檢視對外輸出潛艦的政策,在在1991年11月審理美國國防部1992財年國防預算法案(1992 Defense Appropriations Bill)時,援引公共法條(Public Low)102-172條,在法案中明文要求美國國防部與相關軍事單位「不得禁止、妨礙或以任何其他方式干涉非官方建造柴電潛艦,以及銷售國外後在美國進行維修,國防部對於涉及國家安全的外銷案可提出建議」。 美國海軍部長(Secretary of Navy)針對國會此項 要求,在1992年5月提交的回覆(位於PL 102-190, Sec1014), 概略敘述同意出口潛艦的考量標準,間接而含糊地同意美國政府盡量降低對潛艦軍售案的干預; 在此報告中,美國海軍部長表示,「在未來可能出現、牽涉到美國的 柴電潛艦計畫中,美國海軍有可能允許輸出用於美國核能潛艦的最先進技術」,不過建議將官方介入降至最低。美國海軍部在此一回覆也附註, 「美國海軍並沒有柴電潛艦,在美國船廠建造柴電潛艦用於出口並不會對美國海軍潛艦部隊帶來助益, 相反地還可能鼓勵美國國內要求美國海軍發展與操作柴電潛艦,進而損害美國海軍的潛艦力量。」, 同時提到美國建造出口柴電潛艦可能洩漏美國海軍潛艦機敏技術的風險,表示「雖然管控潛艦相關重要資訊 與參數的外流是可能的,但建立這樣的管控一定會顯著增加額外成本,而且如果建造期間有國外單位在船廠內 參與介入,管控就會更加困難」。

眼看美國政府願意放寬限制,台灣方面在1994年向美國提出購買潛艦的需求,這是1978年以來台灣第二次以正式文件向美國要求取得潛艦;不過美方仍以潛艦具備攻擊性而再次拒絕售予台灣。由於台灣方面持續提出這項需求,美國國防部隨即 指示美國海軍,針對台灣反潛作戰的能力與需求進行評估,其中包含出售台灣新反潛機與潛艦的相關可能 ;不過到了1995年,美國海軍的評估已經將潛艦排除在外,只建議台灣裝備新型反潛巡邏機。稍後,歷經1996台海飛彈危機等事件,美國柯林頓政府 在1998年同意認真檢視潛艦對台灣作戰需求的必要性。在2000年,美國海軍總共提交了兩份專業評估報告,其中由美國太平洋艦隊司令部與相關海軍專家提交的評估報告,同意台灣海軍需要潛艦。 值得一提的是,1996年台海飛彈危機之後,美國與中國的關係陷入雙方建交以來的最低潮,這段期間美國也最為重視台灣方面的防衛需求,因而開始評估強化台灣防衛能力(包含空防、反潛、制海等)的種種方案,最後 形成2001年初小布希政府對台公布的軍售清單(見下文)。

「光華八號」計畫經過

1.起源

2001年初美國小喬治.布希(George W. Bush )總統上台後,轉變了過去的政策,傾向協助台灣建立健全的反潛能力;在2001年4月24日,上任未久的小布希政府正式列出一批對台軍售清單 (此清單基於柯林頓政府後期對台防衛能力評估的結果),其中的品項包括12架P-3C反潛機、 四艘紀德級飛彈驅逐艦、六個愛國者PAC-3飛彈連 、M-109A6自走砲、MH-53E掃雷直昇機、潛艦使用的MK-48魚雷、AAV-7A1兩棲突擊車、供F-16戰機使用的AN/ALE-50拖曳式誘餌、具有陸攻能力的AGM-84L魚叉反艦飛彈,以及 同意協助台灣取得八艘柴電潛艦;這是1992年老喬治.布希(George H. W. Bush)政府售予台灣150架F-16戰鬥機以來,美國對台灣的最大一筆軍售。原本台灣向美國申請的軍購項目還包括神盾驅逐艦、M-1A2主力戰車、AH-64D攻擊直昇機等項目,但這些並沒有獲得批準。這項 軍售清單是基於先前美國海軍提交的兩份評估報告,並且考量到美國海軍在西太平洋的作戰,包括敵我識別問題與戰區水域管理等,以及台灣的自我防衛意識。 依照2008年10月20日華府智庫2049計畫研究所(Project 2049 Institute)公布的「美國對台軍售的過去、現在與未來」,過去台美年度軍售會談中台灣向美國提出的軍購項目,只有少數最後會獲得美方正面回應,然而2001年4月小布希政府的軍售清單包括了台灣先前提出的絕大多數項目,相當地不尋常,也不代表之後美國就會比照相同的規格來回應台灣軍購要求。

值得一提的是,在小布希政府宣布這筆軍售之前,4月1日美國EP-3電子偵察機在海南島附近空域發生與中國空軍殲-8戰機相撞意外(中國空軍殲-8墜毀,EP-3迫降海南島,機組員遭中國扣押至4月12日遣返,飛機則到7月3日才透過空運返回美國),造成美國與中國雙方高度緊張;因此在相近的時間點上,美國發佈對台軍售,曾引發外界若干聯想 ,認為此一事件使美國更重視未來中國對美國的挑戰,進而促使美方加強台灣的防衛能力作為制衡。此外,小布希政府上台後 奉行保守主義的單邊作風,對外積極主導一個符合美國單方利益的全球架構,並將中國視為主要競爭對手而非戰略伙伴;因此從日後觀之, 從1996年台海飛彈危機之後到小布希第一任期結束(2005年),堪稱1990年代至2000年代這二十年間,台灣向美國軍購乃至加強實質軍事合作的黃金時機 ;而1996年台海飛彈危機之後到2001年9月11日美國遭受恐怖攻擊之間,則是美國與中國關係的最低潮,直到911恐怖攻擊發生之後,美國的戰略重心隨即轉向中東恐怖主義,需要尋求中國的合作與支持, 雙方的共同利益才有比較多的交集。

然而,很不巧的是,小布希政府宣布這項對台軍售的時機,正好是台灣剛面臨政黨輪替、邁向政治民主化、軍隊國家化 (包含重大軍備政策需受到常規政治程序的監督與審理)的轉型時期。由於藍、綠政黨之間意識型態分歧、關係不佳,行政與軍事體系都面臨轉型陣痛,而台灣也面臨首次經濟負成長,使得美國這項重大軍售在台灣內部爭執多年而難有具體進展,最後只有部分項目能夠實現。

由於美國本身不設計與建造柴電潛艦,美國海軍也不支持在美國境內研製柴電潛艦,因此小布希政府宣布承諾提供八艘柴電潛艦給台灣之後,立刻引來許多質疑,認為這根本是個未經深思熟慮的「空頭支票」。例如,洛杉磯時報在2001年7月25日一篇報導就表示,小布希政府提供台灣的大型軍售包裹令人印象深刻,問題是「根本沒有潛艦要賣給台灣」(There are no submarines to sell Taiwan);當白宮宣布對台供應潛艦時,小布希政府恐怕根本沒有仔細思考(甚至完全沒有思考)如何實現這個承諾,而小布希政府仰賴的一些信息來源根本是錯的。當白宮宣布這項承諾之後,美國政府對於尋找潛艦來源已經陷入麻煩。這篇報導引用美國海軍戰爭學院(U.S. Naval War College in Newport, R.I.)主席Jonathan Pollack的意見,表示很難理解美國當局做出這項決定之前,到底有沒有深思熟慮(意味白宮宣布承諾提供台灣潛艦之前,嚴重低估了為台灣取得柴電潛艦的政治困難度)。

而在2001年4月26日(也就是白宮正式宣佈對台軍售包裹的後兩天),英國廣播公司(BBC)一篇新聞報導指出,美國政府曾暗示可能會向德國與荷蘭取得潛艦,但這兩個國家都明確表示不會批准出售潛艦給台灣。此報導引述德國HDW造船廠發言人Juergen Rohweder,該廠並沒有接獲美國或台灣方面求購潛艦的要求,並表示該廠對於這項潛艦案當然有很高的興趣,然而「德國政府法律十分明確,不可能允許(出售潛艦給台灣)」。在倫敦的詹氏(Janes)防務專家Paul Beaver表示,歐盟境內沒有任何國家會考慮出售潛艦給台灣。此報導表示,這讓剛剛承諾供應台灣潛艦的小布希政府處於尷尬的狀況,因為他們承諾出售台灣一種美國無法控制、難以供應的裝備(美國在1960年代以來就未曾建造過柴電潛艦)。英格斯船廠(Ingalls)發言人Randy Belote告訴BBC,宣稱該廠有能力與能量協助為台灣建造潛艦,但承認該廠目前並沒有任何現成的潛艦設計可以使用;Randy Belote向BBC模糊地表示,會有潛艦設計,但他沒有提到發展柴電潛艦所需的時程。BBC這篇報導表示,防務專家質疑美國英格斯船廠是否能建造一種台灣負擔得起的柴電潛艦,因為這幾乎必須從零開始發展;一位柏林的官員對此表示,「祝他們好運」。前述猜測始於4月24日(週二)白宮正式宣佈對台軍售當天,白宮新聞秘書(White House Press Secretary) Ari Fleischer接受記者詢問時被問到,美國宣布對台軍售之後,是否有詢問德國與荷蘭;而Ari Fleischer回答現在還不是討論美國將售台何種武器(潛艦)的時候。德國總理施若德(Chancellor Gerhard Schroeder)的資深外交政策顧問Michael Steiner也表示,並沒有收到(美國或台灣的)申請,也不可能被批准。

台灣海軍潛艦採購案正式建案時,代號為「光華八號」;最初相對應的專案小組僅採取相關單位抽調人員兼職來編成,直到2006年才在國防部戰略規畫司主導下,成立專職的「海星編組」(「海星」在2004年以後 成為潛艦案的專案名稱)。

 

2.執行方式:軍售(FMS)與商售(DCS)管道

小布希政府宣布售台潛艦是一個原則性決定,並不限定執行方式。美國出口軍火有兩種正式管道,分別是買賣雙方政府機構之間的海外軍售管道(Foreign Military Sales,FMS),或者由買方對口美國廠商的直接商售管道 (Direct Commercial Sales,DCS)(另有專文介紹)。

依照美國眾議院台灣連線(Taiwan Link在2008年的文章,美國國防部公眾事務單位(DoD Public Affairs)在小布希政府宣布提供潛艦之後的相關回覆中,顯示美國政府比較傾向透過商售管道 (DCS),將關於潛艦的各個技術項目逐一審查並核發許可,類似1980年代美國提供台灣國產武器相關技術如IDF戰鬥機 、PFG-2飛彈巡防艦、天弓防空飛彈的輸出模式(在此之前,所有關於對台輸出潛艦技術的輸出申請,包括零組件,全都遭到美國政府拒絕)。然而 ,台灣國防部卻堅持要走FMS軍售管道,並循FMS規定在2001年6月向美國政府提交關於購買潛艦的價格與可行性評估(Price and Availability,P&A) 的需求意向書(Letter of Request, LOR);因應這項軍售要求,美國 海軍在2001年在國際專案計畫室中成立台灣潛艦專案辦公室(PEO SUB),負責處理對應的事務,而這個辦公室運作所需的經費由台灣負擔。

FMS管道是一種政府對政府的交易(台灣需透過AIT美國在台協會與美國國防部接觸), 等於是買方委託美國政府單位向美國廠商購買產品與服務;在FMS管道之下, 買方政府對口單位與美國軍方交涉與簽約,由美國政府行政部門與軍方單位負責執行整個軍購案,期間所有程序(含發包、研製、生產 、驗收、運交)都依照美國政府相關法令制度進行,大幅增加如質履約的保障。 在FMS管道之下,除非美國因重大因素而改變對買方國家的軍售政策(例如軍事禁運等),負責執行的美國政府/軍方等單位不僅必須屢約完成,而且必須在固定期間內( 至少10年以上)以固定價格供應合約中指定的後勤品項與服務(細節視合約內容而定);因此對許多國家而言,FMS是軍售執行成功以及服役使用的最佳保障。不過,FMS由於需透過美國政府單位經手,除了軍備產製本身的報價之外,FMS管道還附帶還包含美國國防部方面的服務費用與行政管理成本;在FMS制度中,這些費用項目都有明文的計算方式,每一筆 美國廠商的支出(無論是裝備品項的採購,或長期服務合約之下的定期支出,包括廠商提供服務的差旅費用)都要依照規定支付固定比例的行政費用給美國政府 ,因為這些全都透過美國政府FMS主管單位轉手。在FMS之下,軍備產製合約完全由美國政府與美國廠商對口,買方完全沒有插手餘地,幾乎沒有議價空間,而且需遵照美國FMS的方式來執行與付款,沒有太多選擇的餘地。

而如果計畫主體透過DCS管道執行 ,買方就會直接與相關廠商 接觸,因此能夠直接選擇廠商、制訂規格以及與廠商議價,執行與付款方式都有商談空間,比較類似一般的商業規則,彈性大得多,買方也較能處於強勢;由於免除大多數美國政府介入經手的行政成本,透過DCS管道購買的帳面成本,通常低於經過FMS管道(當然,DCS管道不包含FMS管道中美國政府機關包辦的專案管理與支援保障項目,這些就變成買方自己要付出的成本)。當然相對地,整個專案管理責任與計畫風險就完全由買方自行承擔,美國政府只負責逐項批准買方要求購買的各個項目(包含軟硬體產品以及訓練、後勤等)的輸出許可, 對於專案執行過程與成敗則完全不介入,整個履約過程也不受美國政府的採購制度監督 。因此,選擇DCS管道的國家本身必須非常瞭解美國複雜的國防軍工體系,有能力直接與美國軍火大廠交涉議價,本身也要有良好的專案管理能力。此外,DCS出口許可效期只有4年,如果此案執行期間或軍售完成之後,美國政府相關單位因為某些因素而導致部分或全部項目的輸出許可遭到延誤甚至中斷,買方最後沒能買到東西或者後勤保障出問題的風險便大幅增加。 當然,軍購案透過DCS管道執行完成後,沒有類似FMS的固定期間內保證供應零附件的規定 ;如果買方在專案中發生失誤,沒有妥善處理服役後的後勤補保項目(例如萬一所選擇的裝備的供應商倒閉,導致商源消失),或者日後美國政府對相關次系統的輸出政策改變,就會衍生出許多麻煩。

以2000年代台灣國防部和海軍的立場,都認為台灣過去完全沒有自行研製潛艦的經驗,很難擔負起專案管理責任,因此當時台灣國防部堅持潛艦案循FMS管道請美國海軍負責籌獲。先前台灣海軍只有兩次從頭發展主力作戰艦艇的機會(美國只負責提供相關訓練或技術協助),分別是1980年代初的忠義計畫以及1990年代上旬的ACS先進戰系計畫,都在初階段評估完成後被上級認定風險過高、成功率未定與耗資過鉅為由而終止,對於更陌生的潛艦自然沒有把握;而台灣海軍本身在1980年代幾個造艦計畫中培養的專案管理經驗以及人才,在1990年代歷經拉法葉軍購弊案的重大打擊,大量承辦經手軍官無論是否真正犯罪都被迫提前退伍,導致台灣海軍對於武器籌獲的專案管理能力和決心大受打擊。在2000年代以來,台灣軍方多項軍購如果能與美軍同步,不僅會要求從FMS管道向美國購買,有些案例還會堅持採用與美軍同步的構型,其中一個考量就是藉由FMS管道來避開台灣內部各方對軍備籌獲的干擾(例如國際或島內廠商透過軍方內部人脈、政府或立法委員施加壓力)。

然而,透過正常軍售管道意味著台美軍事合作層級提升 到官方程度,不僅較為敏感、難以迴避 中國的關注與抵制,而直接與美國國防部和海軍打交道,就不得不面對美國海軍傳統「核潛派」的掣肘與抵制 ;依照美國國會報告,美國海軍對此立場始終沒有改變過──不願介入對國外供售柴電潛艦。在2000年代以後,美國與澳洲建立潛艦技術同盟,並協助澳洲修改問題叢生的柯林斯級潛艦,包括供應戰鬥系統; 隨後美國又參與西班牙S80A潛艦案,提供戰鬥系統等關鍵裝備,以及協助解決S80A首艦超重問題等;然而, 這些案子雖然都透過FMS管道,但美國只負責參與艦上的次系統,不包括輸出完整潛艦平台的設計,而且澳洲與西班牙都是與美國相當親密的盟國 。

到了2008年7月底,前美國國防部部長辦公室中國及台灣科科長石明凱(Mark A.Stokes)在台灣媒體表示,小布希政府同意出售台灣潛艦時,美國政府的政策是「協助台灣獲得潛艦」,一開始不限定於使用商售或軍售管道。依照這篇報導,當時美方規劃,是希望能協助台灣自行設計、在本土船廠建造八艘潛艦,艦體設計可能使用台灣現有的劍龍級為基礎(需與荷蘭進行一定的交涉),美國則提供各種關鍵技術與組件(意味著台灣自己負責專案管理工作,美國只提供關鍵技術並協助台灣進行整合開發)。石明凱表示,當時不知基於何種理由,台灣軍方堅決反對美國透過商售管道提供潛艦所需技術,強調一定要透過美國對外軍售管道,由美方全權設計、建造好八艘潛艦並交給台灣。石明凱並指出,當時美國海軍反對透過軍售管道出售台灣潛艦,因為這意味美國本土會重新出現柴電潛艦的生產線,抵觸美國海軍的全核能潛艦生產政策(不希望美國境內出現柴電潛艦生產線)。石明凱也表示,如果台灣選擇商售管道,可以節省支付給美軍的行政成本(專案管理費用及軍售管理費用等),「至少省百分之二十」(當然,如果透過商售管道,則台灣自己需要擔負相對應的專案與行政管理工作以及從頭建立產能,仍然是一項龐大支出,這在2010年代後期台灣改自行研製潛艦之後顯露無遺)。

不過石明凱在2008年的說法,可能只是美國決議為台灣供應潛艦初期的一種構想,因為2004年以來美國國防部明確向台灣表達潛艦必須在美國建造(見下文),而不是在台灣建造(當然,事情可能如同某些來自台灣軍方的說法,認為美國國防部從頭到尾沒有真正認真想要為台灣籌獲潛艦,因此在執行方式上不體諒台灣方面的意願)。

 

3.參與廠商

在2001年1月,美國政府針對台灣潛艦案發出 邀標書(FRP),4月展開招標,至同年11月已有美國諾格集團(Northrop Gruman)、通用動力(General Dynamics)、德國HDW、荷蘭的RDM(即台灣現役海龍級潛艦的廠商)、法國的DCN以及西班牙的IZAR等七家廠商回覆,並提出各自的產品。 其中,HDW當時最新產品包括為德國海軍生產的212型潛艦以及外銷用的214型潛艦,兩者都配備燃料電池絕氣推進系統(AIP);法國DCN則與西班牙IZAR合作生產天蠍座型(Scorpene)柴電潛艦,可選配MESMA封閉循環蒸汽渦輪AIP系統 ,而IZAR同時也負責西班牙本國海軍的S80潛艦案;而荷蘭RDM當時則有提出海鰻(Moray)系列潛艦設計,不過並沒有像德國212/214以及法國天蠍座般已經獲得訂單。

在2001年11月16日,前述廠商在美國海上系統司令部(NAVSEA)進行簡報與會談。 在2002年12月6日,美國海軍部長(Secretary of the Navy)高登.英格蘭(Gordon England)向美國眾議院提出一份決策與發現(Determination and Findings)備忘錄,其中記載將臺灣潛艦案的廠商範圍縮小為四家美國廠商,分別是通用動力(General Dynamics)、諾斯洛普.格拉曼(Northrop Grumman)、洛克西德.馬丁(Lockheed Martin)以及雷松(Raytheon),並註明這批潛艦由美國設計。在2002年12月17與18日,美國海軍邀請這四家獲選的美國廠商,連同德國HDW、荷蘭RDM、西班牙IZAR等歐洲潛艦生產廠商,參與台灣潛艦案說明會。其中,諾格集團與德國HDW廠合作,提案為HDW的214型柴電潛艦;通用動力則與西班牙IZAR(2005年後改組為納凡提亞 公司)合作,提案是P-650型(IZAR為西班牙海軍設計的S80的外銷版)。值得一提的是,在潛艦案初期,前述四大美國廠商為了向台灣方面簡報其設計提案,遂向美國行政部門申請了以簡報為主的 技術輸出許可,有效期為兩年;不過等兩年到期之際,台潛艦案仍毫無進展。

此時,美國海軍似乎已經認為很難從歐洲取得現成的潛艦設計;歐洲國家比美國更顧忌 中國的壓力,先前臺灣自行向荷蘭、德國購買潛艦便四處碰壁;即便多了美國的居中介入,只要中國一如往常地向歐洲幾個主要潛艦生產國施壓,照樣能輕易地阻止 台灣購潛案的進展。 在2003年中旬,美國相關單位曾密集訪問歐洲各主要潛艦設計生產國,得到結論是是這些國家對台灣核發出口許可的可能性不高。

在2001年8月,外電報導美國海軍有意鼓勵通用電器船舶購買先前為澳洲海軍建造六艘柯林斯級(Collins class)的澳洲潛艦集團(Australian Submarine Corporation,ASC)40%的股份。澳洲政府先前在2000年11月動用優先權來收購ASC的100%股權,使之完全成為澳洲國有公司;然而到2001年左右,一度有傳言指出澳洲政府有意放棄ASC的股份,而此時正好是美國政府有意透過通用電船購買ASC股份的時間。此舉被認為與美國打算強化柴電潛艦產能、準備為台灣生產潛艦的措施,不過最後並沒有付諸執行,而ASC也 繼續維持澳洲國有公司 的身份。

在2002年3月,美國民間的OEP投資公司(One Equity Partner)買下HDW造船廠75%的股份,此舉應與美國允諾台灣的八艘柴電潛艦有密切關連,打算迂迴取得德國潛艦設計並替台灣建造;不過即便取得HDW的經營權,最終輸出許可仍掌握在德國政府手中,因此這條路照樣行不通 ,而且OEP大舉收購HDW的舉動也引發德國政府緊張,不願其主要國防關鍵廠商落入美國掌控。此外,德國政府也在2002年6月重申拒絕輸出潛艦給台灣的立場。經過德國政府出面協商後,OEP還是將手中大部分的HDW股份釋回德國國防工業( 整個過程詳見214型潛艦一文)。

在2001年下旬,根據外電報導,為台灣生產的八艘柴電潛艦的建造費用粗估為40億美元,這個數字應該是相關廠商參考時下一般柴電潛艦的銷售價格。在2002年6月底,又有媒體報導,台灣八艘潛艦的建造費用約為60億美元,這數字應該也是廠商的自行粗估。

 

4.價格爭議

在2002年12月,美國海軍售台潛艦專案辦公室(PEO SUB)對台灣海軍第一次簡報中首次提出初步報價;此項報價是在美國海軍售台潛艦專案辦公室(PEO SUB)指導相關廠商完成,稱為獨立價格評估(Independent Cost Estimate,ICE)。ICE基準是以由美國海軍主導專案作業、透過軍售管道(FMS)的情況下,考量到 所有直接間接項目以及可能的風險與障礙,八艘潛艦含所有物料採買、建造、配套裝備、訓練、基礎設施等, 如果以2000噸級大型潛艦為基準,總值 約為117億美元(約4090億新台幣),幾乎是原先台灣方面預期的兩倍;此外,如果以1500噸級中型柴電潛艦為基準,則這個報價約為86億美元(約3010億新台幣)。日後台灣國防部屢次送交立法院的潛艦案報價之中,潛艦本身的軍售款約在90億美金附近,顯然是採取了美國海軍報價之中1500噸級潛艦的方案。另外,美國海軍還要求台灣必須 事先編列全部的預算額度以展示完成此案的決心。由於這項報價並未包含潛艦構型定義與細節等信息,因此這個報價普遍遭到台灣朝野立委不滿。

依照眾議院台灣連線在2008年的文章,台灣海軍堅持需要使用業已驗證的成熟設計,而美國海軍專案辦公室管理人員對台灣的要求表示歡迎──如此一來,此項交易勢必需要從第三方(如歐洲廠商)取得現成的柴電潛艦設計發(美國已經有40年未曾建造柴電潛艦),而所有歐洲柴電潛艦生產國如德國、荷蘭、西班牙等批准對台輸出的可能性微乎其微。

在2003年1月17日,美國海軍正式 向台灣提交潛艦的ICE報價當時粗估八艘潛艦將耗資105億美元。隨後在2003年11月,美國海軍再度向台灣報價,八艘潛艦的整合/設計/建造工作連同裝備、相關後勤設施、人員訓練費用要價110億美元,合新台幣3800億元 。而在2003年5月,台灣海軍向立法院報告時,預估潛艦案在10年內需編列1500億新台幣的預算,而潛艦基地/後勤設施的建立則需16年,故總共需要2100億新台幣,與美國的報價有相當大的落差。依照美國眾議院台灣連線(Taiwan Link)在2008年的文章,美國海軍進行ICE價格評估作業時,以維吉尼亞級核能攻擊潛艦的高規格標準 ,以超過2000噸的大型柴電潛艦為基準,並依照「最大風險 」(maximize risk)原則,提出最高的可能報價來嚇退台灣。

對於美方在2003年底的報價,當時台灣方面表示無法接受,雙方不歡而散。雖然美國官方提出高價,一些來自美國廠商的非官方的估計,則認為只需要低得多的價格( 歷年來美國廠商總共有35至50億、60至70億美元等說法)就能完成此案,然而這個數字可能是根據歐洲既有的潛艦設計(獲得輸出許可的機會不高),而且未必考量到相關基礎設施、建立後勤維修能量、訓練與配套裝備。

根據前美國國防部部長辦公室中國及台灣科科長石明凱(Mark A.Stokes)在2008年7月底於台灣媒體上的說法,美國在2002年12月對台灣第一次報價時,的確希望透過高價來促使台灣知難而退,放棄對FMS軍售管道的堅持 ,改就商售管道;孰料台灣仍繼續堅持循FMS管道 ,並選擇以美方報價之中較低的86億美元來編列預算。

5.「潛艦國造」與「全部在美建造」

除了報價之外,潛艦的建造地點也出現嚴重歧見,美國方面堅持整個整合、建造全部由美國廠商在本地完成,而台灣方面則有希望由台灣進行組裝的呼聲。在2002年5月7日,親民黨立委林郁芳在立法院號召成立「潛艦國造推動聯盟」,爭取朝野立委支持潛艦國造;在5月24日,「潛艦國造推動聯盟」號召的超過130名朝野立委 (超過立院席次一半)通過一項提案,要求向美國採購的八艘潛艦中,應有六艘潛艦以技術轉移方式在台灣建造,以提升國軍戰力並促進經濟產業發展;此外,也要求行政院立即成立跨部會專案小組,配屬專業的造艦團隊,負責協調推動「潛艦國造」,國防部並需定期向立法院國防委員報告。提案中也附帶但書,如果國防部不能達成「潛艦國造」,立院就不會批准預算。針對台灣內部「潛艦國造」的呼聲,美國海軍在2002年中旬派遣考察團,實地探查中船建造潛艦的可能性。

2002年10月中旬中船對外公開自費的「潛龍計畫」成果,這是一段模擬潛艦主機艙段的壓力殼構造。

中國造船廠對於爭取生產潛艦十分積極。早在2001年5月美國政府剛同意提供台灣潛艦之際,中船就成立了潛艦小組,初期只有5名人員,後來逐漸擴大規模;在2002年時,中船董事長將潛艦小組改名為「潛龍小組」並擴大編制,專門為爭取建造潛艦而預作準備,編制從5人增為25人,最後來到41人。此外,中船聘請海軍備役少將當顧問,協助規劃潛艦國造相的關事宜,此外也聘請1980年代向荷蘭購買海龍級潛艦時在荷蘭參與建造工作的人員到中船來指導研發工作。在2002年 初,「潛龍小組」以六個月的時間實驗性地建造潛艦中後部與艦尾之間的主機艙段來研究施工方法(耗資2000萬台幣),並在2002年10月中旬對外公開;在2003、2004年 ,中船又自行建造模擬的潛艦壓力殼前部(是潛艦結構施工難度最高的部位),並模擬安裝魚雷管 ,總計在2002至2004年中船自費研究潛艦結構建造工法共耗資7000餘萬台幣。除了「潛龍小組」的基礎研究之外,中船在這段期間也參與不少相關國際會議,包括水下工程研討會、水下作業會議、台灣潛艦案招商會議以及美台會議等等。 隨後雖然台灣政府仍維持由美國主導的模式,但中船並未放棄潛龍計畫等相關研究。

由於中船從來沒有承造潛艦的經驗、技術與機具,如果要建造潛艦,需要額外的時間與經費來建立產能;而艦上真正的關鍵裝備、系統、機械等仍須仰賴國外進口,中船勢必只能進行船段組裝等工作。總結以上,美國認為即便是台灣所謂的「潛艦國造」,也只能達成5%的實質自製率,對照於增加的時間與成本,根本不划算。 在2003年12月15日, 美國海軍第三次召集幾個有關於台灣潛艦案的美國廠商在華盛頓舉行會議, 會議討論結果認為如果潛艦要轉移到台灣建造,總計會增加約25億美元的成本,會議結論是 反對潛艦在台灣建造(同時期台灣政壇已經開始為潛艦案採用特別預算而出現對立,見下文)。

一開始,行政院與國防部對於節外生枝的「潛艦國造」並不情願,表示「潛艦國造」在台灣建立產能與人員訓練等工作,將使潛艦案總成本增加至少20%(約4至8億美元)。不過為了回應立法院的強大壓力,在2003年1月,行政院副院長林信義開始籌組潛艦國造工作團隊 ,成為「潛艇國造跨部會推動小組」,參與單位包含國防部、經濟部、財政部、海軍海發中心、聯合船舶設計發展中心與中國造船廠等,而中船則提議與美國相關廠商結合成策略聯盟。 「潛艇國造跨部會推動小組」分為兩組,其中一組由國防部主導,負責對國外的交涉協調等適宜,另一組則由經濟部領銜,專門評估台灣相關產業建造潛艦的能力。此外,在2003年內,台灣又正式向美國政府發出關於購買潛艦的需求意向書(Letter of Request),要求提供更多關於建造潛艦的選項。

 在2003年1月,「潛艇國造跨部會推動小組」完成了對台灣產業生產潛艦的相關評估報告,認為中船有能力建造潛艦。在2003年4月20日,行政院副院長林信義召開相關會議並邀請國防部與會,認定研擬中的潛艦國造具體方案與進度可行,並建議國防部將此提案轉交美方,將之納入日後的邀標書中。在2004年5月28日,「潛艇國造跨部會推動小組」正式做出讓中船參與潛艦建造的決策,並提出所謂的「2+2+2+2」方案:頭兩艘潛艦由美國承造、台灣派員學習;第三、四艘2/3的船段由美國製造,其餘1/3台灣負責;第五、六艘中台灣承製的部分增至2/3,其餘1/3由美國建造;最後兩艘則完全在台灣建造 。在「潛艇國造跨部會推動小組」的決議中,目標是向美國爭取40%的工業互惠額度。 至於潛艦國造的主要困難,在於雖然中鋼宣稱有能力製造潛艦所需的HY-80高張力鋼 (但實際上還未形成產能,也不確定以中鋼的技術能否達成具有經濟效益的生產,中船自費進行潛龍計畫時仍只能使用普通的鋼材),潛艦艦體建造仍有許多高難度專業技術(尤其是各種高壓進/排水與排氣管道系統),必須由美方轉移技術;此外,潛艦上的各項作戰裝備與武器系統,台灣也不具備研發生產能力,也需要由美方提供。因此,台灣「潛艦國造」的目標,仍完全受制於美國方面的態度。

依照中船方面的估算,如果要執行潛艦建造業務,中船廠區必須投資約10億台幣進行硬體設施的改建與增添。例如,為了增加潛艦建造的隱蔽性,所以在建造區域要建造密閉的廠房;此外,還要添購用來輸送潛艦船段的連結式液壓台車,以及製造潛艦船段的必要加工機具(此時中船雖有一個3000噸液壓捲板機,但仍不夠用於HY-80鋼板的施工)。此外,依照中船聘僱的德籍造船專家評估,中船承造潛艦的整體周邊投資需要100億新台幣左右,這些項目主要包括技術轉移、物料管理,以及由於中船過去沒有承造潛艦的經驗,而必須增加的訓練與人事成本。在2004年5月28日「潛艇國造跨部會推動小組」會議中,海軍總部提及美方對台灣方面要求的「潛艦國造方案」提出評估數字,認為中船參與生產會增加12%的成本,約360億新台幣。

「潛艦國造」決議達成之後,陳水扁政府方面對於「潛艦國造」則仍表示,台灣潛艦案唯有透過美國國防部管道才能執行,這意味在美國堅持潛艦在美國建造的情況下,「潛艦國造」並沒有討論的空間;政府與立法院方面對潛艦是否國造的對立逐漸升高,立院方面揚言只要不同意潛艦國造,就 不會通過潛艦預算。對於台灣方面主張的「潛艦國造」,美國國防部在2004年5月及6月兩度以正式公函,向台灣政府表達反對立場。

依照BBC在2004年6月23日一篇報導,由立法院長王金平率領的台灣訪問團先拜會夏威夷的美軍太平洋艦隊司令部後,抵達華盛頓訪問,並與美國相關官員會晤。在6月2日,台灣行政院提出總花費6108億178萬新台幣的軍購特別預算案(詳見下文),王金平率領的立委訪問團到美國,主要就包括考察關於軍購特別預算案的項目;特別預算項目中,佔4121億新台幣的8艘潛艦爭議最大。與美方會晤後,王金平向隨行的採訪媒體宣佈,美方潛艦對於潛艦的報價,「我們認為可能跟國際價格水準有差異,而且差異好像不小」,因此將在返台後要求台灣國防部轉知美國國防部,針對潛艦預算重新評估,也就是要求美方重新報價。同時,立法院訪問團也決議,希望美方將交付潛艇的時間表由15年縮短為10年。王金平已經向立委說明,特別軍購預算案三個項目可能要分開處理,比較沒有爭議的愛國者防空飛彈與反潛機預算也許先通過
,至於潛艦部份要等到美方重新報價後再處理。對於立法院訪問團要求對潛艦「重新報價」這項決定,台灣國防部在6月23日低調表示,只要立法院有決議,國防部都尊重,並按相關規定辦理。

與王金平同行的台灣立法院代表團包含台灣各黨派立委,而幾乎各政黨立委都對潛艦的價格「不滿意」;不少立委抱怨,台灣要花費大筆金錢得到昂貴的潛艦,交貨時間又慢,這種時間不符合台灣的需求。國民黨立委盧秀燕直言,「要我們通過這筆預算很困難」。親民黨立委林郁方表示,據他們瞭解,「多個國家都可以自造潛艦,而且包括整修港口、彈藥在內也只需支付約3到4億美元」;但是台灣每艘卻高達15億美元,美方的報價達120億美元頗不合理。林郁方也批評,美國只承諾「尋找」8艘潛艦賣給台灣(美國已經不生產柴電潛艦),並不打算協助台灣的中船公司獲得建造潛艦的能力。包括林郁方在內的多位台灣立委都支持台灣「潛艦國造」政策,在向美國採購潛艦的過程中,也能獲得技術轉移,讓台灣的中船公司也能學習建造潛艦。

然而,美國國防部副部長(Deputy Secretary of Defense)伍夫維茲(Paul Dundes Wolfowitz)在6月21日接見這批台灣立院代表團時,直接當面告知美國政府同意協助台灣取得潛艦,但不同意潛艦在台灣建造 ,而美國海軍還會保留此型潛艦設計的相關智慧財產權,不釋出給台灣。依照這則BBC報導,伍夫維茲向台灣立院代表團表達美方不認同台灣主張的「潛艦國造」的立場,並指「潛艦國造」是「錯誤的政策」。伍夫維茲還向台灣立委訪問團表明:「如果台灣自己不嚴肅看待自己的防禦問題,美國也不會嚴肅看待」。沃爾福威茨並強調,當中國軍力威脅不斷增加時,台灣必須認真看待防衛,才能解決日益增加的威脅,因此美方希望台灣立法院能通過這筆軍購預算。

根據美國眾議院支持潛台灣連線(The Taiwan Link)在2008年的文章,台灣政府與立法關於潛艦是否國造的爭執,為美國海軍提供了阻撓售台潛艦的絕佳方式──藉由台灣內部爭議讓此案空轉:於是美國海軍堅持潛艦全數在美國建造,而且不將潛艦的知識產權提供給台灣,使台灣立法院佔有席次優勢的泛藍黨團反對到底。 除了這種說法之外,美國國會中也有力主潛艦在美國建造的勢力,以增加美國潛艦生產廠商的工作機會:在2002年10月4日,兩位密西西比州(也就是諾格集團Ingalls船廠所在地)的共和黨籍參議員Trent Lott與Thad Cochran寫信給美國海軍的潛艦計畫辦公室主管飛戴維斯少將(Rear Adm. J. Phillip Davis),力主這八艘潛艦在美國境內建造,以同時符合美國海軍和美國造艦業的利益。

依照台灣軍方的說法,美國海軍文官(海軍部)與軍職體系曾就售台潛艦案進行內部重大意見的整合;由於美國海軍向來就反對透過FMS軍售管道售台潛艦,因此美國海軍軍職體系很自然地要求潛艦需在第三國建造,而非美國境內。然而 在文職體系方面,曾任諾格集團副總裁的美國海軍部長高登.英格蘭(Gordon England)以著眼美國產業利益為由,透過當時負責國防部採購、技術研發與後勤常務的副部長楊約翰(John Young)下令,售台潛艦案由美國境內4大廠商(即諾格、通用、洛馬與雷松)負責系統整合與建造工作。此後,美國海軍仍進行許多檯面下複雜且消極的技術 性動作來拖延此案。

美國海軍從一開始就反對在美國境內設置潛艦生產線,美國國防部也希望循商購模式來降低美國介入的色彩,然而台灣方面始終堅持走FMS軍售管道。由於台灣立法院已經在2002年就做出「潛艦國造」的決議,只要觀察 當時台灣由泛藍掌握的立法院與執政民進黨主導的行政院/總統府的惡劣關係,就不難判斷台灣將難以接受美方 堅持的「潛艦在美建造」。因此,即便美國政府統一口徑決定潛艦需在美國境內建造,但如此還是可以利用台灣本身的內政紛爭使潛艦案停滯,對美國海軍「核潛派」而言無傷大雅;更何況,美國海軍還有「極大化報價」以及「預算全部編足才展開工作」等台灣難以接受的高門檻條件,能拖延阻撓潛艦案。

6.僵局

到了2002年下旬,由於對價格與建造方式的嚴重分歧,光華八號潛艦案陷入僵局,美國海軍的台灣潛艦專案小組的招標選商作業也因而延宕。原本美方要求3.33億美元的先期設計費用,然而台灣方面只在2003年4月通過了2850萬美元的設計費 (在2002年底,台灣向美國支付了第一筆潛艦案先期費用約40萬美元)。同年5月20至23日,台灣海軍副總司令高揚赴美洽商潛艦的價格,雙方依舊沒有交集 。雖然此時台灣政府與國防部都傾向完全由美國承造的方案,然而立法院也以先前的「潛艦國造決議」、「美方報價過高」等理由持續杯葛潛。美方認為以台灣牛步化的建案與資金挹注時程,即便最終確定購買潛艦,也會由於時程大幅拖延 ,而無法即時因應中國海軍現階段潛艦的實力擴張。

 雖然雙方面臨僵局,臺灣國防部長湯曜明在2003年10月16日拜訪美國在台協會(AIT)理事主席夏馨(Therese Shaheen,2002年12月至2004年4月任職AIT理事主席)時仍表示,獲得潛艦仍是臺灣高優先度的國防政策。依照 此階段美國的估計,如果台灣在2004年通過此一潛艦案,資金在2006年到位,然後正式簽約,循美國模式展開潛艦的招標選商、選型、研發整合與建造工作,首艦可望在2013至2014年交付,最後一艘則預計在2019年交艦成軍。

在2003年,美國一度提議由美方向台灣代為取得義大利海軍的薩烏羅級潛艦

(Nazario Sauro class),等這些潛艦陸續從義大利海軍除役就翻修並移交台灣,

價格比建造新艦便宜得多。然而,此一提案立刻遭到台灣拒絕。

眼看台灣遲遲無法與美國達成共識,美國政府官員在2003年曾建議台灣,相較於購買潛艦,增強反潛監視能力 應該是台灣軍方更優先考慮的項目,例如建置大型固定式音響聽音陣列以及用來追蹤潛艦的反潛巡邏機。 另外,美國政府在2003年還曾向台灣提議,由美國居中向義大利購買總數八艘即將除役的薩烏羅級(Nazario Sauro class,四艘)、皮洛西級(Salvatore Pelosi class,兩艘) 以及龍戈巴度級(Primo Longobardo class,兩艘)柴電潛艦,翻修後提供給台灣。當時四艘薩烏羅級之中,首艦薩烏羅號(Nazario Sauro S518)在2002年除役,其餘三艘也即將除役。美國的提案是等義大利這八艘潛艦陸續除役時,就進行翻修並移交給台灣;粗估八艘二手薩烏羅級只需要花費20億美元,首艦可在2006至2007年交付。然而,台灣方面旋即拒絕這項提議,表示只想購買新潛艦。

依照2004年5、6月的消息,美國海軍向美國國會遞交台灣潛艦案的最終意向書(Letter of Intent)中明確要求,除非台灣方面正式通過預算,美國海軍才會正式啟動潛艦案的相關程序,而這也是之後美方對台灣潛艦案的基調──資金到位後才開始作業。此外,美國 也要求台灣必須對潛艦預算開立「承諾狀」(Letter of Commitment),保證在特定時程裡動支特定金額的預算。在客觀上,撇開美國海軍本身排斥台灣潛艦案的態度,美國海軍也預見此案由於敏感性而具備很高的風險,台灣內部不斷的爭議與躊躇進而導致此案更加不樂觀; 如果潛艦案開始後台灣反悔或沒有編出後續預算,負責主導執行的美國海軍就可能面臨違約等連帶責任。 因此,除非台灣方面明確展現貫徹此案的具體決心,否則美方沒有必要因而白費力氣為台灣開啟這項專案。 如此,美國海軍的售台潛艦辦公室才能繼續作業,向美國廠商發出邀標書。由於台美雙方政府簽署的文件從來沒有毀約失信前例 ,美方認為「承諾狀」的效力等同於商業上由銀行和保險公司開立的「信用狀」,代表台灣宣示有絕對的履約誠意, 不會半路生變或取消合約。唯有經費獲得具體承諾且展開招標程序,歐洲潛艦廠商才可能認真考慮此事; 而如果經費與合約尚未確定,歐洲國家根本不可能冒著中國反彈的外交危險,先發輸出許可。

7.「特別預算案」成形

在2003年7月,台灣行政院正式對外宣佈將購買潛艦、反潛機、愛國者飛彈等三個軍購項目,合稱「三項重大軍購」,當時粗估總經費需要5200億新台幣 ,採取「一次編足額、逐年支付」的模式 ,並以「特別預算」的名義來編列 。同一時間台灣總統府秘書長邱義仁訪問美國期間,也代表台灣當局承諾美方,以「特別預算」來處理潛艦案所需的90~120億美元經費 。美方對於2001年宣布的軍售項目空轉兩年而無實質進展開始感到不耐,質疑台灣自衛的意願,因此陳水扁政府決定以一次到位的「特別預算」處理軍購來向美方宣示台灣對於「自我防衛」的決心。

由於美國海軍要求台灣一次編足潛艦所需的全部預算 以展示決心,勢必無法適用於例行年度預算,這似乎也是台灣國防部採用「特別預算」(不受公債法每年舉債不得超過歲出15%,以及國家預算法等相關限制)來處理的主因。考慮到這批軍購金額龐大,為了不過度排擠例行年度預算,以特別預算的方式另行編列,似乎是情有可原; 此外,以「特別預算」處理對外重大軍購也有前例可循,就是台灣從民國82年到90年度(1993到2001年)執行的「高性能戰機採購案」(向美國採購的F-16以及向法國採購的幻象-2000)。

然而,「特別預算」是中華民國政府特有的制度,始於民國21年8月(1932年)預算法制訂以來就有的「非常預算」,日後被視為在當時特定時空背景下、國家邁入憲政時代(1947年底)之前非常時期的辦法;日後台灣逐漸民主轉型時,特別預算便經常遭受執政之前的民進黨的抨擊,被視為便宜行事、有濫權之嫌與違法治精神。由於整體金額龐大,潛艦部分在具體構型不明的情況下就要求高達3000億新台幣(軍方希望潛艦建造預算原則上不超過1800億新台幣,甚至希望將預算控制在1200億至1500億新台幣之間),加上未經建案程序就以特別預算方式編列,遂引發在野的泛藍陣營高度反彈。泛藍陣營抱怨國防部未事先告知就突然提出金額龐大的特別預算案,而且對於如何籌措財源隻字未提。

在2003 年10月底,美國海軍國際計畫辦公室(International Program Office)派遣一個由台灣潛艦專案小組主管羅貝夫(Gibson Le Bouef)領銜的評估小組來台調查,實際瞭解台灣政府方面是否真的想要購買潛艦 ;這個小組拜訪包括台灣海軍總部以及立法院等單位,以及包含國防委員林郁芳在內的泛藍立委,以瞭解其反對潛艦案的原因 。除此之外,羅貝夫也順便提供台灣行政院單位開立承諾狀的必要細節。在野的泛藍力主「潛艦國造」,但美方認為中船擴廠等相關花費,會額外增加大量的額外支出。如果讓中船分攤 潛艦建造工作,建造時程與風險都會進一步攀升,因為必須從頭轉移相關技術並建立產能,合造部分還得將船段以海運方式千里迢迢運過太平洋兩端,風險、時程與成本自然增加 (估計為90到120億美元)。台灣國防部粗估潛艦由中船承造(組裝)的費用將高達720億新台幣,而且首艦最快也得延至2012年才能交艦。 此外,中船從未建造過潛艦,而潛艦的施工難度以及安全要求遠遠高於水面艦 (而台灣海軍對中船似乎也存在某種程度的不信任)。美國方面已經強調如果建造工作由美方全權負責,則美國會完全承擔潛艦的品質;如果分攤給中船,則美國就無法做出此等保證。

8「三大軍購」政治風暴

 在2004年5月21日陳水扁總統剛剛展開第二任期之際,新上任的國防部長李傑馬上將前述的「三項重軍購」計畫成交行政院。在6月2日,行政院 正式通過 「三項重大軍購」並送交立法院審議,以6198億新台幣的特別預算用來購買八艘潛艦、愛國者PAC-3反彈道飛彈以及12架二手P-3C反潛機 ,前後分15年(2005至2019年)支付;其中潛艦一項名為「海星計畫」,總計耗資4121億新台幣, 依照2004年6月美元兌換新台幣匯率(約1:33.5),合計123億美元左右,總價碼比起台灣軍方最初規劃的總價2100多億新台幣幾乎暴漲兩倍。 在海星專案中,列入特別預算的金額約3105億新台幣(約90億美元),其中潛艦本身建造預算約1808億新台幣,加上144枚MK-48魚雷、72枚潛射魚叉Block2反艦飛彈、人員訓練經費 、基地/作業相關/後勤支援設施以及預留的通貨膨脹費用,此外再加上719億新台幣「潛艦國造」經費,以及未列入特別預算的自供裝備/岸勤設施297億新台幣。為了配合這支水下艦隊,台灣海軍打算在左營、蘇澳軍港建立抗炸潛艦基地,此外還有一座極低頻通訊設施(註1)。 然而,臺灣國防部長李傑也表示,如果刪除「潛艦國造」,就可以節省一些在中船建立產能、人員訓練等技術轉移的經費(約719億新台幣)。

值得一提的是,中船與部分立委認為,台灣國防部提交潛艦案預算時,粗估中船組裝潛艦需增加719億新台幣,只不過是直接將美 方獨立價格評估(ICE)作業中估計潛艦在台灣組裝所需的360億新台幣加一倍,對中船並不公平(中船本身聘請的德籍專家估計只需要101億新台幣)。

 

三項重大軍購項目金額(第一次提案,2004年6月2日送交立法院)

項目

軍售款項(新台幣/美元)

國內配合款(新台幣/美元)

愛國者-3反彈道飛彈

1391.7億/40.34

57.5億/1.67

P-3C反潛機

470.9億/13.65

59.5億/1.72

柴電潛艦

潛艦 費用(建造/後勤訓練/彈藥零附件與通貨膨脹預留項目):3105.0億/90.00

潛艦國造費用:719.0/20.84

297.0億/8.61

土地處理費用

6.9億/0.2億

總額

6108億新台幣(上限6200億新台幣)

備註 美元/新台幣匯率以134.5計算

 

「三項重大軍購」中潛艦採購案(海星計畫)各項目金額表(2004年6月版)
項目名稱 金額(新台幣) 比例(百分比) 備註
潛艦 1813.7億 44% 八艘柴電潛艦
整體後勤訓練 519.4億 13%  
彈藥備件 108億 3% 包含144枚MK-48魚雷、72枚潛射魚叉Block2反艦飛彈
潛艦國造 719億 17% 在國內建立潛艦生產線、擴充廠房硬體
通貨膨脹 663.9億 16% 考量建造期間通膨造成的原物料/人力成本增加,預留餘裕
自供裝備、岸勤設施 297億 7% 此部分未列入特別預算中
總額 4121億    

「三項重大軍購」特別預算案成立 前夕,由於民進黨政府在2004年總統大選時合併舉辦台灣第一次的公民投票(議題包括「反飛彈防禦」以及「對等談判」),引發泛藍陣營強烈反彈,加上2004年3月19日總統大選前夕發生三一九槍擊案等事件,導致朝野敵視對立與喪失互信來到了前所未有的高峰; 而泛藍陣營在2003年8月行政院提出此一特別預算軍購案時就表達反對立場,使得此案一開始便面臨極端不利的政治環境。 軍方將潛艦、愛國者飛彈、P-3C反潛機一併包裹成一個金額龐大的單一特別預算案,本身便備受爭議,尤其是潛艦尚未確定構型/來源便要價四千兩百多億台幣 ,成為各方關切的焦點 。此時立法院多數席次掌握在泛藍政黨手裡,但政院與軍方仍沒有充分對外溝通便倉促成案 ,甚至作為軍購特別預算法源的「重大國防投資暫行條例草案」也是在剛剛提出的情況下,與「三項重大軍購」一併送交立院審理,被泛藍批評為程序粗暴。

在天時、地利、人和無一具備的情況下,「三項重大軍購」特別預算案 與「重大軍事採購條例草案」從提出開始,立刻在台灣政壇和輿論掀起風暴。由於當時執政的民進黨在國會中的席次居於劣勢, 至2006年12月13日,「三大軍購」相關議案(包含一開始的特別預算案以及2006年中旬改弦易轍的63億軍購預算追加案)與「重大軍事採購條例草案」總共68次在立法院程序委員會排定審議程序時遭到封殺,而潛艦案也跟著在立法院擱置著,毫無進展 。泛藍政黨封殺「三大軍購」的名義,定調為「反對特別預算方式」、「三項軍購分別切割處理」以及「要求潛艦降價」等( 在2004年6月23日,立法院長王金平表示希望國防部要求美方對潛艦案重新報價,但國防部表示此舉將導致潛艦案再延宕半年) 。到了2005年9月,國民黨立院黨團對三個軍購項目提出了基調,其中P-3C應予以放行(然而在P-3C改列入年度預算之前,仍持續遭到立法院封殺),潛艦由於美方報價過高,應由政府與美方交涉處理,國民黨立院黨團再決定是否購買;而愛國者三型飛彈則由於2004年3月「反飛彈公投」未過,泛藍遂以「執行公投結果」為由,在公投三年效期屆滿之前封殺到底,確保陳水扁政府吞下發動公投的政治代價。

眼看台灣方面毫無進展,美國內部相關權責單位對於台灣潛艦案的態度也漸趨冷淡。部分台灣立委也開始注意到2005年之後,關切台灣軍購進展的美方人士只詢問為何愛國者三型反彈道飛彈的預算遲遲不能過關(這牽涉到美國在亞太地區的飛彈防禦系統是否完備),而越來越少提到潛艦案,只剩下台灣的國防部與海軍持續在推動 。

9.美國海軍暗示反對台灣發展潛艦

在2005年9月,美國太平洋艦隊司令(PACOM)威廉.佛倫上將(Admiral William Fallon)在一些期刊文章 與訪問中表示,台灣應該優先運用自己有限的國防預算購置防禦性裝備,提升字深的防衛能力(例如掃雷能量等),而不是執著於購買潛艦。 依照某些報導,佛倫上將在夏威夷與台灣參謀總長李天羽上將會面時表達了這些想法。 佛倫也對台灣聯合報提到他質疑能否維持美國對於「協助台灣自衛」的承諾,因此台灣本身必須擁有強大的自衛能力。 在2005年10月26日,由眾議員羅伯特.西蒙斯率領的另外8名眾議員拜會威廉.佛倫上將,要求佛倫解釋先前他與 台灣軍方高層關於潛艦案的討論,佛倫上將回答表示他並沒有對台灣釋出負面信息,然而他曾向台灣軍方高層 明確表示,認為相較於期程漫長、耗資不斐的潛艦,台灣應該優先投資一些能立刻產生明顯效益的防衛能力上。 另外,有國際媒體報導,美國太平洋艦隊司令部基於亞太地區潛艦數量大幅成長 、造成美國偵潛識別作業的困擾,對台灣潛艦案並不支持。2005年11月,有國外媒體報導 佛倫以各種方式阻撓台灣潛艦案 ,當然佛倫本人隨後便公開予以否認。

在2006年2月, 國際媒體如詹氏防衛(Janes Defense)、美國國防新聞週刊等刊登了若干文章,認為美國海軍系統司令部(NAVSEA) 根本沒有意願幫助台灣取得柴電潛艦;美國國防部與海軍只是一再反覆強調會執行小布希政府在2001年 協助台灣取得潛艦的決策,但要求台灣必須先提供資金。這些文章表示美國海軍害怕 由美國為台灣設計建造柴電潛艦將威脅美國海軍的「全核潛政策」,同時擔心過 輸出給台灣的先進潛艦技術可能會洩漏給中國;因此,這些文章批評,美國海軍一開始就沒有打算要履行售台潛艦的承諾,才會在執行面上提出天價以及各項極端苛刻的交易條件, 讓台灣根本無法接受。不過,美國國防部與海軍相關單位在公開場合中仍一再重申,只要台灣同意供應資金,且美國政府下達命令,就會依約為台灣建造柴電潛艦。

除了台灣方面的建案與資金供應遲遲沒有進展,導致美方十分不快之外,美國內部對於是否售台潛也開始出現疑慮。雖然台灣海軍迫切需要健全的反潛能力,但這可以透過水面反潛艦隊、艦上搭載的反潛直昇機以及由陸地起飛的定翼反潛機來達成;實際上,在潛艦普遍靜音化的年代,一艘潛航的潛艦由於無法與水面、空中友軍單位聯繫配合,本身光靠被動聲納也很難搜索出同樣安靜的敵方潛艦,所以潛艦已經不再是最主要的反潛平台;更何況台灣內部對潛艦案的執行方式與資金提供始終難以取得共識,歐洲各主要潛艦生產國的態度也未見鬆動,整個案子長年裹足不前,越來越難即時展現效益。 事實上在2003年初,小布希政府便向台灣方面表示,應將反潛監視能力排在第一優先。

 

10.美國行政體系、國會、智庫機構對台灣軍購的關切與呼籲

眼看從2001年4月小布希同意對台大筆軍售以來,台灣始終沒有積極回應且消化速度極為緩慢,小布希政府、國會議員、智庫機構從2003年起就多次對台灣進行喊話,同時表示對台灣自我防衛決心趕到質疑與失望。 一但台灣遲遲未能執行美國承諾的軍售包裹,就會削弱美國政府之後對台軍售決策的行動能力。

在2003年1月30日,美國保守派智庫傳統基金會(Heritage Foundation)資深研究員譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)在美國防衛週刊(Defense News)撰文指出,若干現任和卸任的美國國防官員近來向他表示,「台灣似乎認為美國和中國未來任何衝突,台灣只是旁觀的第三者。這令他們感到驚訝、失望且有些不滿」。在2003年2月,美國著名智庫機構布魯金斯研究院(Brookings Institution)的東北亞政策研究中心主任卜睿哲(Richard Bush,1997至2002年任美國在台協會理事主席)在台大法學院演講時表示,台灣購買武器的速度不夠快,必須加快速度才能確保自身防衛能力;而在同一月份在美台商業協會舉行的「美台國防工業會議」(U.S.-Taiwan Defense Industry Conference)中,美方不斷呼籲「台灣應該負起自身防禦的責任」。

在2004年10月,美國國防部副次長(Deputy Under Secretary of Defense)李查.勞利斯(Richard Lawless) 公開表示,台灣從過去到現在一直未能體會本身國家安全所面臨的特定威脅,呼籲台灣立法院應超越黨派政治, 以國家安全為重,通過軍購特別預算。李查.勞利斯措辭強烈地表示,台灣能否通過三項軍售的特別預算,等於是台灣能否兌現自我防衛承諾的一項檢視;如果不能通過, 將對台灣造成嚴重的長期後果(包括公開宣示台灣缺乏自我防衛的意願、 鼓勵北京日後對台灣進一步挑釁恫嚇、 影響之後國際間對台灣的支持等)。 在2004年10月,台灣考試院長姚嘉文赴美訪問後表示,美方向他一再傳達「台灣如果不通過6108億軍事採購案, 會讓美國誤以台灣不重視自我防衛」。

在2005年2月,李查.勞利斯再度警告,台灣立法院不能通過軍售特別預算,已經對外 告知台灣不願意嚴肅面對自我安全的議題,連帶將使美國考慮未來對台灣支持的意願。 在2005年5月27日,包括羅伯特.西蒙斯(Rob Simmons)等33位美國眾議員寫信給國民黨主席連戰, 強烈要求國民黨能讓三項軍購特別預算通過,表示台灣立法院封殺三項軍購特別預算, 已經使得美國政府質疑台灣自我防衛的決心。 在2005年9月27日,美國眾議院裡台灣連線(The Taiwan Link)的主席之一史帝夫.夏波(Steve Chabot)在傳統基金會(Heritage Foundation)舉行記者會表示,台灣自己必須為自我防衛負起責任;眼看中國軍事力量不斷強化,但台灣的潛艦等軍購案卻不斷地的受阻, 表示美國國會裡支持台灣的議員的挫折感愈來愈強烈,並強調如果此案再不能有所進展, 許多原本支持此案的國會議員可能會重新評估他們是否擴展對台灣的支持。

在2004到2006年間,美國在台協會(AIT)台北辦事處長楊甦棣(Stephen M. Young,2006年3月至2009年10月任職AIT台北辦事處長)、在台協會前理事主席夏馨(Therese Shaheen)、美國戰略暨國際研究中心 (Center for Strategic and International Studies,CSIS)日本講座主任麥可.葛林(Michael Green)、前美國副助理國防部長坎伯(Kurt Campbell)等人士先後對台灣軍購事務表達關切,多次提醒台灣政壇若流於鬥爭、讓軍購案長期延宕,勢將減損美國(包括美國政府與國會親台議員)對台灣的信任,使美方懷疑台灣自我防衛的決心,進而降低 日後對台軍售的意願,甚至讓美國質疑一旦台海爆發戰事,是否要派兵協助一個欠缺自我防衛意願的台灣。

在2006年2月,眾議院國際關係委員會(House International Relations Committee)主席亨利.海德(Henry Hyde) 寫信給國民黨主席馬英九,對於過去兩年台灣不能通過軍購特別預算、刪減其他國防開支表達憂慮, 已經使美國方面懷疑台灣的立法委員是否有決心應付台灣自我防衛的挑戰。 在2006年10月26日(此時適逢台灣潛艦案第62次在立法院程序委員會遭到封殺),時任AIT台北辦事處處長的楊甦棣召開記者會表示,2008年美國小布希總統任期將屆, 新任美國政府上台後勢必會重新評估所有對外項目;如果小布希任內批准的對台軍售項目尚未通過,屆時將無法保證新政府會持續履行小布希政府對台灣軍售項目的承諾,因此楊甦棣希望台灣立法院能放下黨派歧異,在該年度秋季就通過三項重大軍購預算。 楊甦棣並表示,根據他在10月初返回美國華府所獲得的最新資訊,包括美國國務卿康多莉薩.萊斯(Condoleezza Condi Rice)在內的許多美方高層政要,對於小布希總統從2001年4月批准對台軍售後,五年多來進展極其有限(當時只有紀德級驅逐艦案付諸執行)感到相當失望;此外,楊甦棣也轉述華府人士對於2006年台灣向美國申購66架F-16 C/D戰鬥機的質疑,因為2001年宣布的軍購案都還沒有消化,何須討論台灣新的軍購需求?然而,楊甦棣的「關切」反而引發泛藍黨團的反團,認為是美國公開以政治力量介入對台灣軍購事務甚至政黨內政,引起若干政治風波。

在2006年12月14日,在台灣行政院陸委會副主委童振源率「兩岸新聞記者美國參訪團」前往美國戰略暨國際研究中心 (CSIS)拜訪時,CSIS日本講座主任麥可.葛林(Michael Green)對台灣軍購案進行了表態與喊話。葛林表示,布希總統執政時期非常支持台灣的民主政治與美台關係,但台灣對維護本身安全沒有 表現出相對應決心與承諾;如果台灣不能在小布希任期結束前確認軍購案,2008年新任美國總統上台,美台關係恐怕會生變。葛林表示台灣泛藍與泛綠對於軍購案遲滯都有責任,泛藍主導的立法院長年在立法院杯葛阻擋軍購預算,而泛綠主導的政府則頻頻碰觸台獨、正名等敏感議題而刺激中國,影響兩岸穩定與中美關係,使得小布希政府支持台灣的作法受到美國國會質疑。葛林並表示,此時中國正不斷把美國在台企業拉向中國大陸,同時也不斷拉攏美國政經各界對中國的支持,透過國會與民間企業的力量來孤立美國政府與國防部等支持台灣的勢力;反觀台灣除了民主之外,沒有提供美國任何東西。葛林表示泛藍應該儘速讓軍購預算通過,泛綠則不應該再炒作台獨相關議題而造成美國困擾;此外,葛林也建議台灣放棄「花錢買小國邦交」的作法,而將心力用於強化台灣與美國、日本、澳洲和印度等國的非官方戰略關係,或者幫助一些小國建立民主政體。除了葛林之外,CSIS另一位資深研究員葛來儀(Bonnie Glaser)也表示,台灣向美國軍購的延宕,已經讓美國國會感受台灣方面缺少承諾,不願為自我防衛付出代價;台灣方面可能認為可以與中國妥協,或者只要依賴美國就行(相信美國會無條件協助台灣),這兩種理由美國都不會接受。

依照某些信息,在小布希政府同意協助台灣取得潛艦後,美國國防部前期對此相對支持;但日後美國國防部與向來較重視中美關係的國務院系統進行意見整合,達成了「對台軍售冷處理的共識」,避免刺激中國。在2001年4月小布希政府宣布包含潛艦在內的軍售包裹之後,台灣方面處理消化速度卻不理想,就潛艦的價格以及執行方式(在美國建造或在台灣建造)遲遲無法達成共識,使得原本支持此案的美國官員、議員感到挫折,進而降低了繼續支持對台軍售的力道;此外,小布希政府宣布對台軍售包裹之後,世界局勢演變頗大(尤其是2001年9月11日的恐怖攻擊後,美國將戰略重心放在對中東恐怖主義的支持國家,隨後大舉出兵阿富汗跟伊拉克),相形之下對台出售敏感的潛艦以非最重要、最有益處的政策,以上都可能是小布希第二任期期間,美國國防部對台灣潛艦案日趨被動消極的原因。

 

11.兩階段方案

依照台灣方面的資料記載,台灣國防部早在2005年就向美方表示希望能以兩階段方式處理潛艦案,但是遭美方以相關法律不允許而拒絕。依照2005年3月24日台灣立法院國防委員會的會議紀錄,當時國防部表示正在與美方協調,改用兩階段方式推動潛艦案,第一階段先期作業費用為2億台幣,於2006年度以追加預算方式編列,委由美方進行招、選商、確定構型及設計等相關作業,等第二階段再依照第一階段的初步規劃,詳細編列潛艦實際設計建造的費用。隨後,台灣國防部遊說康乃迪克州與羅得島州(美國另一核能潛艦建造廠商──屬於諾格集團的New Port News廠位於此州)的國會議員向美國國防部施壓,才讓美國放棄原本的「一次編列全額」模式,改用較為折衷的兩階段方案。

在2006年2月,康乃迪克州的眾議員羅伯.西蒙斯(Rob Simmons)來台訪問時,便表明他是為了他在康乃迪克州的選區利益而來──美國核能潛艦生產重鎮通用動力電力船舶船塢(Electric Boat shipyard)就位於該處。羅伯.西蒙斯眾議員在美台商會的演說中表示台灣潛艦案的價格可壓低到80億美元左右,並提出一個方案來解決目前台灣潛艦案的僵局:將全案分為設計與建造兩階段,台灣方面先支付2.25億美元給美國來完成一個潛艦設計 ,通過設計階段後再決定是否要建造,而不是如先前美國海軍的要求,在設計方案還未沒著落之前就一次編足全額預算。 美國軍事安全合作局(DSCA)以及美國海軍也正面回覆這個提議,表示台灣可以先向美國提出一個潛艦設計階段的需求。

羅伯.西蒙斯議員在2006年6月28日美國商會午餐演講時表示,美國的軍售程序應該更加透明,台灣的納稅人有權力獲知美方報價的各項資訊:例如,將潛艦設計費用區分出來作為先期採購項目,可以更精確地呈現所有的費用細目;另外,西蒙斯也表示,美國國防工業界與專家告訴他,台灣潛艦案的總體經費可降至80億美元。而美國主要潛艦生產廠商──通用動力電器船舶的管理階層和勞方代表都向西蒙斯表示,願意為台灣設計、建造潛艦。

在2006 年4月3日,台灣軍方正式向美方提出要求,將潛艦案分為兩階段執行(仍透過FMS軍售管道),先編列預算進行設計,評估可行後再進入建造階段,並請美方評估此方案的可行性。 在2006年6月27日,美國國防部副助理部長李查.勞瑞斯(Richard Lawless)以信函正式告知台灣的國防部長李傑,兩階段採購在法律上與行政上完全可行,但他也警告此舉會提高全案的總成本與風險,增加的不確定性也會降低國外廠商參與的意願(過去台灣海軍 採用兩階段方式的軍備研發案,無論是1980年代忠義計畫或1990年代ACS先進戰系案,都是在第一階段初步規劃結束後,以風險與成本太龐大為由取消)。

李查.勞瑞斯回信台灣國防部之後,羅伯.西蒙斯議員也寫信給台灣國防部長李傑,表示台灣接下來要對美國國防部門提出潛艦設計階段的需求信函。 在2006年9月27日,眾議員西蒙斯與已經升任美國國防部副部長的高登.英格蘭在國會造艦預備會議(Congressional Shipbuilding Caucus)中討論售台潛艦相關事項, 高登.英格蘭表示,美國國防部相關部門已經準備好協助台灣取得潛艦,只要台灣提供資金就能展開作業。

根據美國國防部提出的兩階段採購成本評估,潛艦案第一階段的設計費需要3.6億美元。 然而,即便改用二階段方式執行,美國海軍依舊要求台灣需要提供第一階段的全額資金,台灣潛艦專案小組才會展開初期評估與必要的選商作業,但台灣立法院還是無法接受此種方式,堅持必須等到美國提出明確方案之後才正式撥款執行。 更重要的是,台美雙方對第一階段所需的費用也還是有很大的歧見:依照2005年3月24日台灣立法院國防委員會的會議紀錄,國防部向立法院提報的第一階段先期作業費用為2億台幣,然而2006年中旬美方同意 兩階段方案後,對第一階段的費用要求卻高達3.6億美元。 

台灣國防部原本打算從2008預算年度起,在接下來三年時間編足3.6億美元的潛艦第一階段費用,但在2008年國防預算中只通過了相當於1/6的額度(約20億新台幣,合計6510萬美元)。 雖然如此,在2008年1月,美國海軍部長唐納德.溫特(Donald Winter)向民主黨籍康迺迪克州眾議員喬·科特尼(Joe Courtney)保證, 美國要求台灣支付第一階段的全額費用,但逐次編列是可接受的。在2008年1月,美國海軍接受台灣方面的潛艦設計階段發價書(Letter of Request,LoR) ,不過隨後美方並沒有正式回應這次LoR; 在2008年3月,美國海軍派出一個小組到台灣討論計畫相關細節。

 

12.「三大軍購」演變以及改列年度預算

為了減緩泛藍黨團對「三大軍購」的抵制,歷年行政院與國防部又以各種名目方式,將「三大軍購」的總額向下修正,然而 絲毫無法扭轉泛藍黨團的堅決反對立場 。在2005年2月22日,台灣國防部長李傑宣布,由於將國內配合款改列年度預算、刪除潛艦國造719億台幣預算以及考量匯率等,「三大軍購」特別預算的總額正式確定從6108億台幣調降為近4800億台幣,並於3月16日送交立法院,但泛藍的立院黨團絲毫不買帳,仍持續進行封殺。

 原本國防部不願意將原先作為特別預算、一次包裹的三大軍購,改列入年度預算並逐年編列審查,因為此舉勢將嚴重排擠國軍其他的建軍備戰經費 ,而且逐年審查可能導致軍購案無法貫徹執行完成,並違反先前對美國的承諾。然而迫於形勢 ,行政院仍不得不低頭,首先在2005年8月24日將愛國者-3型飛彈的預算從特別預算改列為年度預算,至此軍購特別預算案從4800億台幣降為兩個項目(潛艦、P-3C)共3400億台幣,並於9月2日送交立法院;在同年12月22日,行政院再將P-3C從特別預算案改列為年度預算,此時僅剩潛艦仍由特別預算案執行,共2990億台幣,不過此案仍然在次日遭立法院否決。 即便特別預算項目與總額一再調降,但泛藍黨團一再堅持全部列為年度預算案以及要求潛艦降價,並以「2004年反飛彈公投未過、三年內不得再度提案」為由,持續封殺愛國者三型飛彈的預算至2007年底,所以行政院的新提案仍不斷地在立法院程序委員會遭到封殺。

 

軍購特別預算案歷年演進

名稱 三項軍購特別預算案(4800億)
送立院審理時間 2005年3月16日
項目 軍售款(新台幣/美元)

愛國者-3反彈道飛彈

1331.2億/40.34

P-3C反潛機

450.5億/13.65

柴電潛艦

2970.0億/90.00
總額 4751.7億新台幣(上限4800億)
備註 1.國內配合款全數改列年度預算

2.刪除潛艦國造費用719億新台幣

3.減列土地處理費用6.9億新台幣

4.軍售款部分美元/新台幣匯率以133計算
名稱 軍購特別預算案(3400億)
送立院審理時間 2005年9月2日
項目 軍售款(新台幣/美元)
P-3C反潛機 436.8億/13.65億
柴電潛艦 2880.0億/90.00億
總額 3316.8億新台幣(上限為3400億)
備註 1.愛國者-3改列年度預算

2.軍售款部分美元/新台幣匯率以133計算

名稱 潛艦特別預算案(2990億)
送立院審理時間 2005年12月23日
項目 軍售款(新台幣/美元)
柴電潛艦 約2990億新台幣
總額 約2990億新台幣
備註 P-3C改列年度預算

在2006年初,國防部提出將潛艦案也改列為年度預算,並在2006年度以「追加預算」方式執行;在此案中,潛艦案編列可行性評估預算2億新台幣,P-3C反潛機項目編列17億新台幣,現役愛國者二型防空飛彈升級則編列37億新台幣 ,總計56億新台幣,而愛國者三型則「尊重公投結果」暫緩執行,等到公投效期屆滿再由年度預算執行。在2006年5月24日,行政院正式提出「軍購追加預算案」,除了前述原三大軍購項目 的56億新台幣之外,再加上太平島簡易機場興建案7億新台幣,合計63億新台幣;由於泛藍為首的立院黨團仍認為追加軍購案沒有法源依據,因此行政院再提「重大國防投資暫行條例草案」,與「軍購追加預算案」一同交付立法院審查。在2006年9月5日,國、親兩黨黨團原則同意將三大軍購特別預算項目改列入年度國防預算。然而,同時間由於泛綠提出黨產條例等 因素,導致藍綠雙方緊張再度升高,使得「軍購追加預算案」依舊不順遂,又再度遭到封殺。幾經政治攻防後,在國親兩黨放行之下,追加軍購預算的法源「重大國防投資暫行條例草案」終於在2006年12月20日通過付委審查,而三項軍購的金額也得以列入2007年年度中央政府總預算。

由於中選會組織法草案等政治爭議導致的泛藍陣營在立法院進行杯葛抵制,2007年度中央政府總預算案延宕半年,直到2007年6月15日才由立法院三讀通過(這是台灣政府首度未能在前個會計年度通過本會計年度總預算) ;此時,原三大軍購都改列年度預算,其中P-3C反潛機項目61億台幣、愛國者PAC-2飛彈升級約36億台幣都獲通過,但潛艦採購案編列的43億「先期評估費用」(約1.69億美元,美方要求的3.6億美元打算分為三期支付)遭到大砍,只剩2億台幣(約615萬美元),而購買愛國者三型飛彈的113億台幣則仍遭泛藍以公投效期未滿為由而全數刪除 ;直到2007年12月公投三年效期結束,愛國者三型的預算才獲得立法院泛藍黨團放行。

表面上,「三大軍購」所衍生的的政治爭議似乎到此為止,然而由於潛艦只通過615萬美元「先期設計費」,且立法院沒有明確指出這615萬美元究竟屬於兩階段採購中的哪一階段;換而言之,美方不清楚台灣只編列少部分預算,是否代表願意接受新提出的兩階段式方案,故潛艦案實際上依舊毫無進展,原地踏步。

雖然台灣方面遲遲沒有通過足額預算,美國海軍仍一直維持向台灣軍方要求資金,以維持美國海軍的台灣潛艦專案小組的運作。早在2005年8月, 美國海軍就向台灣方面表明,如果無法獲得資金,台灣潛艦案的預選工作室就會停擺。於是在2006年3月,台灣支付750萬美元, 以維持這個美國海軍辦公室運作,然而整個計畫卻始終沒有具體進展。

在2007年6月15日,台灣立法院在國防預算中批准相當於600萬美元的經費來進行潛艦「可行性研究」, 但沒有註明這筆預算用魚美方定義的兩階段潛艦計畫中的哪一個階段。對此,代表羅德島州的 美國民主黨籍眾議員詹姆斯.朗格文(James Langevin)向美國國防部長致函表示一律,並要求 重新審視美國對台灣的提案。為了進行潛艦設計階段, 台灣國防部在2007年8月底邀請若干立委前往美國四家與潛艦案有關的廠商(雷松、洛馬、諾格、通用)進行考察。在台灣立委此趟美國考察之中 ,雙方對潛艦案持正面態度,但並未達成任何具體共識;此行中,美國明確提供兩個潛艦的選項(西班牙天蠍座衍生型以及德國HDW的209 TR1400型,詳見下文),但美方也明確告知台灣「售台潛艦案目前尚未開始」,這是因為此時台灣立法院仍未通過第一階段所需的全部三億六千萬美元;在台灣編列動支足額預算之前,美國方面不會主動啟動第一階段邀標選商作業。一旦廠商及設計確定之後, 如一切順利,第一艘潛艦可望在五年半之內交付台灣。

在2007年12月20日, 台灣立法院通過2008年度中央政府總預算,其中愛國者PAC3以及現有PAC2升級獲得219億台幣預算(愛國者PAC3通過四套預算,凍結2套),P-3C反潛機 的17億台幣預算全數通過,而潛艦案編列的54億台幣(約1.69億美元)則只放行了20億(約6510萬美元)。

 

13.小布希任內末期對台灣軍售凍結

如同前述由於台灣在柴電潛艦、P-3C反潛機、愛國者PAC-3等美國2001年就批准的軍購案上的反覆拖拉,小布希政府自然十分不滿,對於台灣履行軍購的信用以及自我防衛的決心打了大問號。 2006年起台灣向美國要求購買66架F-16C/D來補充現有機隊,小布希政府就以「先前承諾的軍售 都未執行、何來新軍售」而堅持拒絕。另一方面,美國在2007年4月也表示反對台灣發展長程陸攻飛彈(後來美國對台灣發展國產飛彈的零件與技術來源都實施管制)。

讓情勢火上加油的是,陳水扁政府在2007年6月中旬決定, 在2008年3月台灣總統大選時一併舉辦以「台灣」為名義加入聯合國的公民投票),挑起兩岸關係與中美關係緊張。 在2007年9月10日至11日的美台國防工業會議中,除了探討遭到小布希政府冷處理的台灣申購F-16C/D案之外, 美方代表也提醒台灣美國對台灣這項公投的反對,認為台灣的訴求會影響台灣的長程安全。 此時,小布希政府在對於北朝鮮、伊朗的限核談判都需要與中國合作,台灣這項公投勢將引發中國不滿,進而 對美國的政策造成妨礙;過去1992年9月老喬治.布希總統(小布希的父親)宣布出售150架F-16A/B給台灣後,中國 立刻強力回應,退出中東限武(Arms Control in the Middle East)會談,並在1992年11月向巴基斯坦輸出M-11短程彈道飛彈。 依照小布希政府的國務卿康多莉薩.萊斯(Condoleezza Condi Rice)在2011年11月出版的國務卿任內回憶錄「無上的榮耀」(No Higher Honor)的記載,小布希政府前期對台灣相當支持,包括提供軍售承諾以及說服北京當局同意台灣加入世界衛生組織(WHO),並表示如果台灣受到中國方面挑釁與軍事威脅,美國承諾會協助台灣 「自我防衛」;然而,如果台灣輕率挑釁中國造成局勢緊張,美國對於支持這樣的台灣並無利益。 2007年陳水扁政府決定發動公投入聯踩到中國與美國雙方的政治紅線,成為徹底壓垮陳水扁政府與小布希政府關係的最後一根稻草。 依照康多莉薩.萊斯回憶錄的記載,2007年一段時期美國與中國外交關係難得順暢,就是因為台灣一系列危害兩岸關係的挑釁動作而促成。

在這樣的情況下,從2006年中旬到2008年陳水扁總統卸任,台灣向美國提的新軍購項目基本上都受到阻絕 ,台灣中科院研發的幾種國產飛彈的美製組件(包括雄風三型等)也遭美方斷絕,甚至連現役武器的後勤料件也受到影響; 只有一些先前已經批准或已經採購過的彈藥,仍得以通過執行,包括2007年9月批准12架P-3C反潛機以及為基隆級飛彈驅逐艦增購的 144枚標準SM-2防空飛彈,以及美國國防部在2007年11月通知國會將向台灣出售愛國者PAC-2防空飛彈升級套件等; 而中國對此也做出抗議回應,包括取消原訂在2007年10月舉行的軍事海運合作 (Military Maritime Consultative Agreement,MMCA)會議、拒絕讓美軍小鷹號航空母艦在2007年11月停靠香港等。 這段期間台灣受阻的新軍購項目,最具代表性的是購買66架F-16C/D的計畫,台灣稱為「鳳隼案」;依照美國國會 研究處文件記載,台灣在2006年7月、2007年2月與2007年7月三度向美國遞交 要價書(Letter of Request,LOR),但全部遭到小布希政府拒收, 自然也沒有回覆發價書(Letter of Offer and Acceptance, LOA)給台灣等後續動作,導致台灣國防部無法照正常程序進入建案與編列預算階段。 雖然台灣國防部在2006年直接建案與申請預算,但在缺乏美國回覆報價資料的情況下,台灣方面只能參考他國購買F-16案例的數字,以機密預算名義強行編列 ,總額將近1600億新台幣(當時陳水扁政府宣稱,先編預算是表達台灣方面強化自我防衛的決心,美方才會批准); 但因美方根本沒有回覆台灣的LoR,「鳳隼案」預算在2006年11月遭立法院以不保證美方同意為由而凍結。 之後立法院仍在2008年度國防預算中保留購置F-16C/D的項目,在2007年12月時確定將國防部申請的220億新台幣 預算通過200億新台幣(約6.15億美元)、刪除22億,不過由於美方並未回覆LoA、沒有實際報價資料, F-16採購預算最終仍在台灣2008年度國防預算中遭到立法院凍結。  

到了2008年上旬,美國眾議院已經有議員懷疑小布希政府已經凍結了對台灣軍售,認為這可能是維持與中國關系的考量;即便2008年5月20日台灣繼任陳水扁的馬英九上任,情況也沒有立刻改變。 根據2008年4月中旬美國國防新聞週刊的報導,台灣潛艦案將等到2009年小布希之後的繼任美國總統上台後再行處置(此時2008台灣總統大選已經結束)。到此為止,美國海軍系統司令部依然沒有積極支持此案,美方也始終無法從歐洲取得有效的潛艦設計來源。

在2008年6月25日,美國亞太防衛安全事務助理(Assistant Secretary of Defense for Asian and Pacific Security Affairs ) 詹姆斯.錫恩(James Shinn)否認關於美國政府擱置一切對台軍售的傳聞。在2008年7月16日,美國海軍太平洋艦隊司令吉亭上將(Timothy Keating)在傳統基金會(Heritage Foundation)表示,當局已經凍結對台灣的軍售,並透露已經與中國方面討論過相關議題;吉亭表示在此時討論對台軍售議題對於台海局勢沒有好處,也沒有必要。

經過了一段對台軍售的冷凍期,在2008年10月3日美國國會延長會期(由於次級房貸危機造成的金融海嘯爆發,美國國會延長會期 來處理危機)的最後一天,美國國防部軍事安全合作局(DSCA)才正式宣布,已經通知美國國會對台灣進行一筆軍售,分為六個項目,總值64.6億美元,這是小布希任內對台灣最後一次軍售; 包括30架AH-64D Block 3阿帕契攻擊直昇機與相關的裝備、零組件、武器彈藥(總價值25億3200萬美元),將台灣四架較早期E-2T升級為「鷹眼2000」規格(總價值2億5000萬美元),330枚愛國者PAC-3反彈道飛彈以及搭配的四套AN/MPQ-65雷達、兩套戰術指揮站、兩套資訊協調總機、50套MIDS資訊分配系統等(總價值31億美元),32枚潛射UGM-84L魚叉Block 2反艦飛彈以及配套的兩套射控系統(準備用於改良兩艘台灣的海龍級潛艦)、兩枚訓練彈和訓練設施等(總值2億美元),182枚標槍(javelin)單兵反戰車飛彈以及20套發射器、40枚訓練彈和相關零組件等(總價值4700萬美元),以及供台灣現役F-16A/B、IDF、F-5E/F戰機與C-130運輸機所需的零組件、雷達與通信裝備等(總價值3億3400萬美元); 這堪稱是小布希在2001年對台灣提出大型軍售項目的最後一次總結,但其中對柴電潛艦與F-16C/D隻字未提。

根據台灣 軍方說法,小布希政府在2008年10月正式告知台灣方面,美國政府暫時終止潛艦案第一階段(先期評估)的國會授權行動,並準備交接給新任美國總統 。因此,從2001年4月底小布希政府宣布批准以來,風風雨雨八年的售台潛艦案劃下休止符;2009年接任的民主黨籍總統歐巴馬(Barak Obama)直到2016年卸任為止, 沒有再提對台潛艦案。 而從2008年以來,美國國務院始終沒有將對台供售潛艦的「第一階段可行性評估報告」送交國會審查(應該是基於中國方面的政治壓力),供售台灣潛艦自然無法進一步發展。

諷刺的是,在2009年6月底,即將卸任AIT台北辦事處長一職的楊甦棣在受訪時表示,先前他催促台灣立法院通過軍購預算,結果造成國民黨立委反彈 ;日前國民黨黨團高層向他表示, 當時他們的反彈是不應該的,不過「政治就是這麼玩的」。 而楊甦棣、夏馨、葛林等美方人士在2006年前後對台灣方面「在小布希任內盡快通過軍購、否則繼任美國總統將重新評估對台相關政策」的呼籲,也一語成讖。

 

馬英九/歐巴馬第一任期的潛艦案發展

如同前述,從2006年開始,台灣向美國的新軍購項目進入碰壁與冷凍期;直到2008年5月20日繼任的國民黨馬英九上任台灣總統,情況也沒有立刻改變。馬英九上任後,立刻與北京方面加強交流,在6月12至13日進行上任後與北京方面的首次海基會、海協會高層的陳江會談(海基、海協會的會談已經中斷十年左右),商談議題包括兩岸擴大包機直航、觀光班機直航等(在7月就生效),這段期間自然不宜高調提起向美軍購等事務。在2008年6月中,防務新聞(Defense News)一篇報導引述來自台北的消息,美國政府暫時停止一項價值120億美元的對台軍售作業,原因很可能就是正值陳江會談期間,避免刺激中國(這是國安會秘書長蘇起的最大顧慮)。

依照亞太防務雜誌2008年8月號的報導,在民進黨執政時代一向封殺潛艦案的國民黨到2008年5月底執政之後,國民黨高層瞭解到政府政策連貫的重要性; 國民黨政府接觸了陳水扁政府留下來的機密文件,瞭解扁政府執政期間兩岸軍事情勢以及美、中、台三方關係的幕後真相,遂轉變先前的態度,定調繼續支持潛艦案。雖然馬英九政府 政策上支持柴電潛艦案,但美國歐巴馬政府明顯不願意觸碰售台潛艦案,台灣國防部希望的「循軍售管道由美國購買完整潛艦、由美國軍方主導規劃」始終無法獲得美方任何正面回覆,台灣潛艦計畫因而空轉數年,即便每年編列若干預算,最後也只能退回 。

馬英九上任總統後,一反先前陳水扁政府對中國的敵視對抗,十分重視兩岸的經貿與政治層面的交流,使兩岸情勢大為緩和,國防建軍的優先順序自然逐漸下降;而台灣內部財政也由於經濟下滑導致的稅收短少, 健保社福開支卻逐年上漲,國防預算 自然無可避免地受到排擠。馬英九總統上任後擔任國安會秘書長的蘇起,基於改善兩岸關係,表明反對台灣海軍購買潛艦的立場,並且主將將國防預算降低至GDP的3%以下,而這些都被落實在馬英九政府的施政上,國防預算低於GDP的3%且逐年走低。馬英九政府任命的第一任國防部長陳肇敏的態度尚且傾向支持購買潛艦,等到2009年9月陳肇敏卸任之後,台灣方面積極向美國遊說出口潛艦的幾乎只剩海軍以及林郁方等少數國防監委。在蘇起擔任國安局長任內,台灣海軍官員與若干國防委員會立委每次訪問美國時,雖然都會例行向美方提出供售潛艦的要求,美方在正式場合雖然都以「樂觀其成」、「予以支持」等正面態度應答,私下卻都以國安局長蘇起反對為由拒絕,等台灣高層真正想買再談。

讓局勢雪上加霜的是,馬英九政府上台後推行全面募兵化制度(原定於2014年底全面實行),導致軍隊人事成本激增;在國防預算成長停滯甚至衰退的情況下,推行全募兵制意味軍備投資額度大幅度萎縮 ,而潛艦這樣所費不貲的建軍案自然難有空間。在2008年度,台灣國防預算共編列3340億新台幣(約109億美元),佔總預算20.07%;到了2009年度,國防預算就只編列3186億新台幣(約96億美元),立院實際通過3082億新台幣,佔總預算17.22%。到了2010年度,國防預算總額再降為2974億新台幣(92億美元) ,立法院實際通過2886億新台幣,相當於總預算額度16.64%,其中人事費用高達1345億新台幣,佔整體國防預算的45%(比2009年度增加5%),軍事投資與作業維持費用因而減少到只剩700多億新台幣 。而2011年度的國防預算額度更進一步降至近五年新低的2972億新台幣(約103億美元),這個數字還灌入一些無關軍備開支、過去不列入國防預算的帳目(如軍醫院基金)。依照台灣國防部在2011年8月底出爐的五年兵力整建與施政報告方針,行政院除了在2012年 度可以編列3175億新台幣國防預算之外,從2013到2016年度都無法編足3000億新台幣,但軍方人事費用在2012年度已經佔國防預算總額的48.89%,從2013年度開始就會突破國防預算的50%,到全募兵制全面實行的2016年就會達到國防預算的54.56%。這種 大環境之下,台灣裁減軍力規模、趨向本土消極專守防衛、在海面與空中逐步收縮,似乎成為一種必然的戰略趨勢,一方面可以緩和兩岸對峙, 營造雙方政經交流的背景,更重要的是縮減軍備開支,舒緩日漸下坡的台灣財政窘況。從2008年馬英九政府執政之後,國安單位不時拋出類似「固守待援」、「著重本島防務」的 消極構想,似乎側面印證了這樣的戰略趨勢。

2009年1月,一開始對外政策較為溫和的民主黨歐巴馬政府上台之後,自然更不願意去踩中國的政治紅線 ;因此,先前小布希政府售台潛艦的政策,就此被歐巴馬政府擱置,沒有再向美國國會提出重新審查售台潛艦的提案。雖然從歐巴馬政府上任以來,美國與中國之間的關係因為貿易、匯率摩擦以及 亞太周邊局勢(北韓或南海議題等)等問題而逐漸惡化,但台海問題反而由於馬政府大力促成兩岸交流而顯得風平浪靜 ;歐巴馬領導下的美國雖然逐步對中國展開圍堵措施,包括逐漸增強美國在亞太地區的軍事部署,強化與日、韓、澳洲等亞太盟邦的軍事合作,拉攏越南、印度等與中國存在敵意的國家等 ;然而,台灣問題不僅沒有被歐巴馬當成籌碼 (如1996年台海飛彈危機以後,美國考慮加強台灣防衛能力),反而看作是盡量避免觸及的「地雷」,以免美國與中國的情勢急速升溫到全面決裂的程度。 歐巴馬政府上台後在2010年1月29日第一次對國會通知對台軍售案(總價值64億美元,包括出售60架UH-60M黑鷹通用直升機、114枚愛國者PAC3防空飛彈、2艘二手鶚級獵雷艦、12枚魚叉反艦飛彈、指管通情相關裝備等) ,基本上只是執行小布希任內末期批准的軍售,潛艦案與F-16C/D戰機採購案等 敏感度較高的項目都不見蹤影;同時期美國相關官員表示不會執行潛艦售台案,因為潛艦是攻擊性武器, 而美國國家安全會議(National Safety Council,NSC)官員Jeff Bader還告訴中國大使,不會對台灣供應潛艦 。日後,即便台灣方面繼續多次重申希望購買潛艦,歐巴馬政府也從未對售台潛艦案明確表態(無論是明確地肯定或否決)。

在2009年4月中旬,美國國防新聞週刊報導台灣政府有意放棄向美國採購,設法自行生產潛艦, 不過馬英九總統也在4月22日向歐巴馬政府表示會繼續推動潛艦案。 2009年10月底,台灣立法院國防委員會審議2010年度國防預算時決議,國防部須在三個月內針對潛艦案向美國談判出具體進度,否則就將2010年度編列的12億新台幣潛艦先期作業費用全數刪除 ,並裁撤每年耗費近一億台幣的美國海軍國際專案計畫室台灣潛艦專案小組(PEO SUB);該小組從2001年成立以來的唯一具體成績,就是完成2003年1月提交給台灣的獨立價格評估(ICE)。 依照媒體消息,在2010年2月,國防部已經停編台灣軍方「海星計畫小組」的預算,該專案小組也告解散。 約在2009年底,台灣國安會開始意識到國軍籌獲潛艦所面臨的問題,察覺此時美國政府供售潛艦的可能性不高。在2010年2月蘇起卸任國安會秘書長,台灣內部反對購買潛艦的阻力才終於消失。依照自由時報在2015年8月24日的報導,蘇起於2010年請辭國安會秘書長時表示,美國反對潛艦售台。

從2010年起,台灣正式停止編列潛艦案先期作業費用,並停止每年耗費近一億台幣的美國海軍國際專案計畫室台灣潛艦專案小組(PEO SUB);該小組從2001年成立以來的唯一具體成績,就是完成2003年1月提交給台灣的獨立價格評估(ICE)。 在2010年2月,國防部停編台灣軍方「海星計畫小組」的預算,該專案小組也告解散。

 在2011年1月25日,馬英九總統拜會AIT理事主席薄瑞光(Ray Burghardt),重申台灣欲向美國採購潛艦與F-16C/D戰鬥機等武器的立場;此外,立法院國防委員會的國民黨立委帥化民也在同年2月10日至11日訪問華盛頓期間,向美國重申軍購的立場 ;然而,在馬英九第一任期內,多次傳出歐巴馬政府希望台灣不要遞交新購F-16C/D需求意向書的風聲。在2010預算年度台灣國防預算中,柴電潛艦「先期評估」項目編列12億餘新台幣的預算;然而鑑於潛艦案始終沒有具體進展,在2011預算年度國防預算中,這個項目只編列象徵性的50萬新台幣預算(類似情況亦發生在長期無法突破的F-16 C/D採購案,2010預算年度編列27億餘新台幣,2011年預算年度只編列200萬新台幣)。 而在2011年,新聞媒體也不時傳出馬英九政府眼見美國批准出售潛艦無望,準備改為自行研發潛艦,並尋求美國以外技術支援的消息(見後文敘述)。

在2012年3月底,台灣國防部公開回應民間若干關於「台灣自行開發潛艦」以及中船對外放話爭取「潛艦國造」的新聞,強調現階段仍以透過從美國軍售管道獲得為第一優先。國防部表示,2007年度立法院通過潛艦採購案分為「可行性評估」與「實際建造」二階段後,第一階段可行性評估經費已經編列60億新台幣,但美方遲未回應,所以58億左右繳回國庫,2012年度僅象徵性編列50萬新台幣;軍方對「可行性評估」階段能編列的經費額度為117億新台幣(約略相當於美方要求的第一階段3.6億美元費用),如果美國能在年內做出具體善意回應,將在2013年度國防預算中一口氣編足額度(意味要新編104億2932萬新台幣)。 然而,在2012年下旬美國依舊沒有回應。 此後,台灣內部「潛艦國造派」的聲音日益抬頭,雖然國防部與海軍基於風險考量,還是比較傾向於由美國主導研製與建造,然而在2013年年底還是批准了台灣第一個關於「潛艦國造關鍵技術」的正式評估(見後文敘述)。

 

小結:綜觀售台潛艦案的概略發展(2001~2008)

總結2001年到2008年小喬治.布希總統任期內,雖然美國政府史無前例地宣布將為台灣供應潛艦,接下來卻由於各種因素導致此案裹足不前,要點大致如下:

1.美國方面,售台潛艦的最大問題在於,美國本身並不產製柴電潛艦,若需要現成的潛艦設計就得從歐洲國家輸入;然而歐洲國家基於中國的政治壓力,根本不可能批准直接或間接對台灣輸出完整的潛艦設計方案。如同前文所述,2001年4月小布希宣布對台供應潛艦後,很快就被國際質疑,美國根本無法保證履行這項承諾。

2.美國海軍長期以來反對美國境內出現任何柴電潛艦的設計與產能,以免國會要求美國海軍裝備柴電潛艦,影響美國海軍的「全核能潛艦」政策。另外,潛艦是美國海軍最機敏的技術領域之一,除非是最親密的盟邦如英國、澳洲等,美國海軍並不願意以任何形式輸出美國潛艦的相關技術,以免流入敵對國家手中。基於以上兩點原因,美國海軍始終不願意介入對台供售柴電潛艦案。

3.然而,售台潛艦案開始執行以後,台灣國防部與海軍不院透過循直接商售(DCS)管道逐項獲得潛艦相關技術並自己整合,堅持詢FMS軍售管道,由美國海軍組成對應的專案辦公室(PEO SUB)來負責籌獲潛艦。基於前述理由,美國海軍方面態度對此態度始終消極、配合意願低,並且持續以複雜的技術手段阻撓此案進展。

4.美國海軍間接阻撓對台供應潛艦的手段包括:在獨立計價程序(IEC)中以最大可能報價來嚇退台灣,並設下嚴苛的預算供應條件,要求台灣一次編列所需全部預算並以「承諾狀」形式保障資金供應;潛艦產製方式與技術輸出方面,美國海軍與行政體系統一口徑,堅持潛艦完全在美國境內建造,並拒絕將潛艦設計與知識產權輸出給台灣,確保美國海軍潛艦技術不會外流,而這些要求與台灣立法院立場和產業利益背道而馳。

5.台灣行政與國會體系對潛艦案立場不一:台灣國防部堅持以海外軍售(FMS)管道從美國取得完整潛艦,並完全配合美國海軍要求的各種執行方式與預算,為此國防部在2003年提出龐大的特別預算案「一次編足」;但台灣立法院則堅持潛艦需在台灣建造、促進台灣造艦產業和技術發展,並反對以特別預算案形式一次編列全額預算來規避審查程序。由於民進黨執政但國民黨掌握立院過半席次,而雙方互動關係惡劣、經常零和對抗,「三項重大軍購」特別預算案遭到泛藍掌握的立法院長期封殺。日後台灣內部常有人歸咎「光華八號潛艦案」停滯不前的最重要原因,是泛藍黨團在立法院的焦土杯葛、不斷阻撓;然而實際上,美方要求的高額報價、嚴苛的預算編列方式、徹底否決台灣業界從中受益的機會,在台灣朝野注定會引發大量爭議,無論立法院由誰掌握,都很難達成共識。例如在特別預算成案之前,2002年5月立法院就有過半席次的130位立委共同連署支持「潛艦國造」,涵蓋朝野政黨。顯然地,美國海軍樂見並利用台灣內部意見紛歧以及藍綠政治鬥爭,暗地裡把售台潛艦案掛勾到台灣政治內耗之中,成功使售台潛艦案空轉。

6.潛艦前案期間美國行政體系與國防部等大致支持此案,並屢次敦促台灣方面的進展;然而,美方行政體系並沒有特別體諒美國海軍對台灣開出前述刁難嚴苛的條件;對於美國國防部潛艦必須完全在美國建造,也只是考量了在美國的產業利益。雖然在部分支持此案的美國眾議員斡旋下,台灣在2006年向美方提出潛艦「二階段執行」方式,並獲得美國國防部原則接受,然而美方仍要求台灣一次性編列第一階段(潛艦設計)的3.6億美元全額費用,而台灣立法院仍反對在具體設計不明的情況下一次供應全額預算。

7.由於台灣內部對潛艦案程序爭執不休、毫無進展,美國行政與國防部體系對台灣的執行決心感到失望與挫折,在小布希總統第二任期內對潛艦案趨於消極冷淡。而同時期國際關係演變使得美國更重視與中國之間的互動;原先支持售台潛艦的美國國防部與重視中美關係的美國國務院協調了口徑,使得美國國防部在小布希第二任期後段對台灣潛艦案採取冷處理,避免刺激中國。而2007年台灣陳水扁政府強行推動「公投入聯」、造成兩岸局勢緊張並且給美國製造麻煩,美國政府甚至以凍結對台灣軍事出口作為反制,影響涵蓋台軍美製武器或台灣自製武器項目。

在2015年12月1日,位於華盛頓的智庫機構2049計畫研究所(Project 2049 Institute,2008年1月成立,主要研究亞洲事務,第一任執行長是曾任主管東亞和太平洋事務的前國務院副助卿蘭道爾·薛瑞福(Randall G. Schriver),重要成員包括前美國副國務卿、曾是薛瑞福上司的阿米·塔吉(Richard Lee Armitage))舉辦的一場研討會「A Deep Dive: R.O.C. Future Submarine Program」中,當時研究所執行長──前美國國防部部長辦公室中國及台灣科科長石明凱(Mark A.Stokes)總結,美國從FMS管道對台出售潛艦的努力在2007年凍結,相關原因包括美國與中國關係的演變、台灣內部對於透過FMS管道向美國購買或在本島建造的爭議、質疑在美國生產區區八艘潛艦的成本效益、美國軍方顧慮亞洲水域將有越來越多潛艦活動而造成識別困擾、美國海軍核能潛艦派擔心在美國生產柴電潛艦可能會導致未來預算刪減時,美國海軍將被迫引進較為便宜的柴電潛艦...等等。

在2010年代以後,眼看歐巴馬政府不願意再談對台出售潛艦,台灣內部轉為「潛艦國造」的聲音日漸高漲(即便國防部以及海軍內部始終有質疑潛艦國造的聲音)。在2013年下旬,台灣海軍司令陳永康正式將自製潛艦的計畫浮上台面,並在2014年向美國傳達「我們固然期待美國出售,但我們也有決心潛艦國造」的決心。因此,如同石明凱在2008、2009年對台灣提出的建議(見後文),台灣在2010年代逐漸走上自行扛起潛艦案責任、向國外尋求技術原著的道路,不再要求透過FMS管道由美國海軍主導;而美國方面對台灣潛艦案的原則也定調為同意供應潛艦的作戰系統、武器裝備等關鍵裝備,但是不提供潛艦設計以及建造平台方面的技術;在2018年4月,美國國務院批准美國廠商來台灣參與潛艦案的相關行銷活動,透過DCS直接商售管道(美國海軍並不介入)。在2018年10月下旬台灣海軍司令黃曙光在立法院接受關於潛艦案的質詢時表示,1990年代到現在已20餘年,美國當年同意售我8艘潛艦,至今未承諾,「我們不相信這個問題,而要靠自已力量來作」。關於台灣轉為自製潛艦的發展見後文詳述。

 

 

註1:在2001年,配合美國宣布出售八艘柴電潛艦給台灣的決定,台灣軍方也考慮重新啟動1988年提出過的「安東計畫」,在花蓮建造隱密的潛艦基地。在1988年,配合兩艘從荷蘭購入的海龍級潛艦返國成軍,鑑於當時海軍在左營港的潛艦基地,與水面艦錨地並列,左營港面向中國大陸且比鄰高雄國際港,不僅欠缺隱密性,且潛艦出海後很長一段時間會在水深極淺的台灣海峽內航行,對於潛艦運作與隱藏都很不利;因此,當時國軍參謀總長郝柏村擬在台灣東部海岸的花蓮縣建造隱密潛艦基地,名為「安東計畫」,當時初步選定地點在花蓮縣壽豐鄉水璉村牛山附近,準備徵收從省道台十一線十七號橋至十八號橋共超過500公頃的沿岸土地。當地出海後,很快就能進入西太平洋的深海中(附近就是深度高達10000公尺的海溝),又有強勁的黑潮通過,非常適合潛艦活動;基地本身附近山谷連綿,至少有三個以上的大峽谷,非常適合開挖作為停靠潛艦的洞穴;此外,當時 中國的長距離海空打擊能力極度薄弱,無法攻擊中央山脈背面的台灣東部地區。然而,當時海軍提出的土地徵收和地上物補償價格標準過低,使得當地民眾無法接受,加上後續向荷蘭增購更多潛艦的計畫觸礁,「安東計畫」隨即終止。

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