SEA 1000澳洲新一代潛艦計畫 (2)

(上與下)法國用來參與SEA 1000的短鰭梭魚(Shortfin Barracuda,一種生活在澳洲大堡礁附近的特有種梭魚)潛艦方案,

修改自法國海軍正在建造的梭魚型(Barracuda)核能攻擊潛艦,潛航排水量超過4000噸。

在2016年4月26日,澳洲宣布由短鰭梭魚獲勝。

(上與下)日本在2015年10月澳洲太平洋2015海事展中展出用來競標SEA 1000的設計,修改自蒼龍級,

艦體加長6m,使用鋰電池而不裝備AIP(如果澳洲需要仍可配備)。

在2016年4月15日,一支日本海自編隊抵達雪梨進行訪問,訪澳期間與澳洲海軍編隊進行聯合演習。

照片中是日本編隊中的蒼龍級潛艦白龍號(SS-503),這是二次大戰以後日本潛艦第一次停靠雪梨。

演習中包括反潛演練,日方將展示蒼龍級的能力,希望增加澳洲方面的印象。然而,澳洲最後

並沒有選擇日本方案。

德國參與澳洲SEA 1000潛艦案的Type 216潛艦方案。

澳洲當局選擇法國DCNS之後,法國總統奧朗德(Francois Hollande)在儀式中,站在法國的短鰭梭魚型潛艦模型旁。

在澳洲阿德萊德,法國DCNS高層向澳洲方面呈現短鰭梭魚潛艦的模型。

 

──by captain Picard

 

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(感謝rockitten網友提供資料) 

2014~2015:潛艦決策的角力

在2014年6月,澳洲與日本在東京舉行國防部長和外交部長的雙首長會晤,期間將討論由日本出口潛艦技術給澳洲的可能性。澳洲自由黨政府的首相首相托尼.艾伯特(Tony Abbot)表示,他樂意與日本加強戰略合作。在會晤中,澳洲與日本探討了由日本輸出潛艦推進(包含AIP)等技術合作。隨後在2014年7月上旬,出訪澳洲的日本首相安倍晉三與澳大利亞 首相托尼.艾伯特簽署包含經濟合作以及潛艦技術合作等協議,澳洲將根據此協議從日本獲得包含潛艦靜音、艦體載台與推進系統等技術,而此合作還包括未來日、澳雙方合作開發潛艦並出口給第三國的可能。這是日本在2014年3月日本政府提出「防衛裝備移轉三原則」取代過去消極的「武器出口三原則」禁令之後,實施的第一個對外軍事技術出口與合作。

在2014年9月上旬,消息傳出澳洲政府已經在7月與日本達成包含潛艦技術轉移在內的軍事輸出協議,澳洲將耗資200億澳幣以上訂購10艘蒼龍級的衍生設計,並將在2014年底正式宣布決定(此時距離自由黨艾伯特政府當選後發表第一個國防白皮書還有半年時間) 。值得注意的是,此時澳洲方面的評估是直接向日本造船廠購買潛艦,而不是像早先(6月時)考量是以引進技術的方式在澳洲生產,這是成本能從原本估計370億澳幣以上降到約200億左右的重要原因。在澳洲國防部7月份的報告中表示,潛艇在本土建造不能只看產業利益,也必須考量成本、風險與交付期程;這份報告評估如果要研發建造工作都在澳洲進行,需要1000名技術人員,總共需要的人數為5000人,這對於節約開支的澳洲自由黨政府而言是個沈重的負擔 。為了取得日本開放軍事技術出口之後的第一場勝仗,日本安倍政府提出較為優惠的價格,如果艦體載台在日本建造,日方開出相當於自用版的成本價(每艘建造費用約5億美元);而其他預算則是包含澳洲進行系統整合(戰系、武器等)或參與艦體組裝、建立後勤補保能量等等 。

當然,在野的澳洲工黨與工會對於自由黨政府打算直接向日本整艦購買表達了不滿,這違反了先前(2013年以前)工黨執政期間做出的「12艘潛艦都在阿德萊德建造」的承諾。而德國TKMS集團與瑞典SAAB等廠商也還有機會,德國TKMS宣稱能在200億澳幣的預算規模之下,為澳洲提供12艘基於216型的新潛艦 ,首艘能在2026年交付,並且能轉移技術在澳洲ASC建造(然而不保證交付期間與預算);TKMS強調即便現成的214型,高達19000公里(約10250海里)的續航力已經與柯林斯級相近 (不過廠商沒說這樣續航力之下的航速與上浮充電次數是否也符合澳洲需求),而4000噸級的216型自然完全符合澳洲海軍所有作戰需求,並且宣稱照澳洲的需求整合美國開發的水聲偵測、作戰系統並不是大問題。而瑞典SAAB剛在2014年6月底與TKMS達成協議收購原Kockums廠,也趕在9月中旬 期限截止前向澳洲方面繳交提案 ;SAAB也宣稱能在200億澳幣的價格之下完成此案,並提供輸出成品潛艦以及轉移技術在澳洲本土建造這兩種選項。 當然,這些歐洲廠商都沒有現成的大型柴電潛艦設計,他們的唯一希望在於澳洲政府能以公開競標的方式處理SEA-1000潛艦案,並且在競標程序中給予廠商一個正式且有資助的需求研究階段,讓這些歐洲廠商有時間與資金完成各自潛艦設計方案的論證;而如果澳洲政府直接以政府對政府的方式與日本談判並敲定向日本購買潛艦,歐洲廠商將不會有任何機會。

在2014年10月中旬,澳洲自由黨政府強調,無論選擇哪一國的潛艦,都能為南澳地區提供許多就業機會(包括潛艇的最後組裝、服役後的維修等),新潛艦也一定會在澳洲組裝完成(值得玩味的是自由黨政府 並沒有使用「建造」這個詞彙);托尼.艾伯特強調,建造新一代潛艦的決策取決於整個戰略的邏輯,而不是依照工業或地方考量,成本會是澳洲政府決策的重要導向,在最佳的價格之下購買最好的潛艦 (無論潛艦在哪裡製造);由於新潛艦數量 接近現有柯林斯級艦隊的兩倍(似乎暗示自由黨政府只會批准建造10艘潛艦,而不是最初澳洲海軍想要的12艘),南澳也將更能在組裝與服役後的維護工作上受益。然而反對澳洲潛艦由外國建造的勢力則強調,潛艦不在澳洲建造一定會嚴重威脅南澳現有的潛艦產業,因為大部分的利益(包括建造以及後續零組件供應)都會由建造的廠商所獲得。

在2014年10月16日,澳洲國防部長大衛.瓊斯頓(David Johnston)在訪問東京期間,首度向日本正式提出邀請,協助澳洲開發新潛艦,打算在2030年之前,由日本三菱、川崎重工建造一種發展自蒼龍級的潛艦來取代澳洲現役的柯林斯級(不過大衛.瓊斯頓的發言人隨後也表示,其他競標廠商的大門依舊敞開,此時澳洲尚未做出最後決定)。在2014年10月底,日本國內新聞透露,日本與澳洲將合作開發新型潛艦並邀請美國加入,三國的代表會在2014年11月在澳洲舉行20國峰會期間商討相關事宜並達成共識,透過技術合作將有利於強化美、日、澳三國的安全保障同盟;依照此篇報導,澳洲希望潛艦的艦體 載台、推進系統由日、澳聯合開發,以蒼龍級為基礎進行修改來滿足澳洲需求,而艦上的戰鬥管理、通信、射控與武器系統則由美國與澳洲聯合開發。此時,雖然澳洲政府尚未正式確定購買日本潛艦 或具體的合作方式,但此時日本方案在澳洲自由黨政府支持下,顯然已經擁有相當優勢。

在日本靠著政治推動而逐漸取得優勢之際,歐洲幾大潛艦廠商高層在2014年10月下旬至11月密集地會晤澳洲。德國TKMS集團高層代表團首先在10月底來訪,向澳洲國防部展示216型潛艦;緊接著是瑞典SAAB集團執行長(CEO)Hakan Buskhe在11月11日與澳洲國防部長大衛.瓊斯頓會面,展示該集團A26潛艦提案(當時設計尚未完成)。DCNS執行長Herve Guillou在11月19日抵達坎陪拉會面澳洲國防部高層,展示DCNS在該年歐洲海軍展新提出、衍生自法國建造中的梭魚級(Barracuda class)核子潛艦的SMX Ocean重型柴電攻擊潛艦。此外,西班牙納凡提亞(Navantia)集團代表也參加了與DCNS在坎陪拉的同一場會議,提報了S80A潛艦方案。

基於先前工黨政府過度開支留下的大量財政問題,自由黨政府一再強調澳洲海軍未來建軍需在實力和成本之間取得平衡,而不是單純迎合國防產業界的利益。在托尼.艾伯特政府重整ASC的政策下,ASC將被分割與民營化(見下文);因此,德國TKMS在2014年12月中旬也表達收購ASC的興趣,表示在TKMS入主之後可以讓ASC變得更有效率。

約2014年12月,澳洲政府顯然要排除公開競標,直接與日本合作。 在2015年1月6日,日本防衛省正式回應澳洲購買潛艦的要求,並提出具體的可能合作方式。日方認為直接出口潛艦不符合日本新制訂的「武器出口三原則」的「在人道目的下對外提供軍事裝備」的條文 (例如關於救難、運輸、監視偵察、掃雷等項目),然而「聯合研發與生產」則不在此限制內;因此,日本將以技術合作的名義,與澳洲合作開發新一代潛艦,包括開發新一代潛艦用耐壓鋼材以及消音瓦 等關鍵技術。在雙方合作架構下,澳洲可能生產部份潛艦零組件,最後由日本的造船廠進行總裝 。同時,讓澳洲參與製造部分潛艦組件,也有助於緩和澳洲內部支持潛艦在本國建造勢力的反彈聲浪。日澳雙方可能會在2015年結束前正式簽署合作協定。

不過自由黨政府在潛艦案上排除本國廠商建造的舉動,也引發潛艦工業所在地南澳的強烈反彈。事實上,在2014年11月時,澳洲參議院的資深立法委員會(Senate Economics Legislation References Committee)就以日本提案對澳洲產業利益有限為由,拒絕將日本潛艦列入選項。在2015年2月,澳洲採購日本潛艦開始出現變數。托尼.艾伯特政府上任以來的第一份政府預算案(2014年5月)就違背競選承諾,刪減醫療 、社會福利、教育和退休金等公共支出,然後減少議員津貼、凍結公職人員漲薪等以節約政府開支,得罪者重,支持率一路下降;此後托尼.艾伯特政府的爭議作為不斷,包括在2015年1月26日澳洲國慶日授予英國女王伊莉莎白二世的丈夫菲利普親王(Prince Philip)澳洲最高榮譽騎士勳章,備受澳洲民間抨擊,認為與民意脫節。托尼.艾伯特的支持率因而一路下滑,自由黨連續在幾個省的地方議會選舉失利; 2014年11月25日,國防部長大衛.瓊斯頓(David Johnston)在上議院接受質詢時痛批ASC「花費10億澳幣卻沒交付一艘潛艦,AWD項目超支3.5億澳幣,實際上可能超支超過6億澳幣」,並情緒化地表示「甚至連造一艘獨木舟都不信任ASC」。此一情緒性言論引發ASC以及所在的南澳地區強烈反彈,雖然稍後大衛.瓊斯頓承認此一發言過於激烈,但是托尼.艾伯特政府對ASC窮追猛打以及當時準備將SEA 1000潛艦訂單給日本廠商,在南澳地區的選情造成顯著的負面影響;2014年12月9日南澳議會(South Australian House of Assembly)的費雪選區(Fisher )補選中,這個傳統上支持自由黨的地區都被工黨拿下。大衛.瓊斯頓在2014年12月23日去職,由凱文.安德魯(Kevin Andrews)接任國防部長。

2015年2月初自由黨在昆士蘭省議會選舉失去第一大黨的地位之後,自由黨內的年輕議員對托尼.艾伯特發起不信任案。2月9日不信任投票前夕,托尼.艾伯特為了增加地方支持度,宣布澳洲國營ASC集團可以參與澳洲新一代潛艦案的投標,同時澳洲政府在潛艦案上與日本不存在任何秘密協定,將循公開招標 、以具有競爭性的程序來選擇廠商;不過,托尼.艾伯特仍強調潛艦案一定會在最有利的價格下完成。澳洲國防部長凱文.安德魯(Kevin Andrews) 表示,會在競爭程序之下選擇潛艦的設計與建造團隊,各種關鍵要素包括裝備性能、價格、計畫管理、發展風險以及成本都會被考慮,而任何合乎標準的澳洲本土廠商以及可能的國外合作夥伴都可以參與。2月9日的不信任案投票並沒有通過,托尼.艾伯特仍繼續擔任自由黨黨魁。 由此可見,在國內政治壓力下,原本想直接購買日本潛艦的托尼.艾伯特政府不得不妥協。

托尼.艾伯特的聲明隨即讓日本官員表示困擾。日本政府官員表示,如果澳洲潛艦案採用公開競標,則日本參與的可能性不高;這除了因為日本剛實行的「武器出口三原則」對軍事技術出口的項目和形式有嚴格限制之外,日本軍工產業過去也從沒有參與國外公開競爭的經驗。日本政府相關人員對路透社表示,「如果是澳洲拜託日本,沒有問題;但如果是競標,讓日本積極地對外推銷就很難,日本是否能準備好參與競標機制大有疑問」。

在2015年2月上旬,消息傳出澳洲要求日本提供蒼龍級的關鍵參數包括靜音性能、推進系統、戰鬥系統的整合工作(關於在日本製造的潛艦上整合美製作戰與武器系統)等等,但遭到日本方面拒絕。澳洲ASC集團的保密程度也遭到日本質疑,日本官員曾指出澳洲一個電視紀錄片曾清楚地揭露柯林斯級潛艦的噪音特徵,這會降低日本提供蒼龍級敏感資訊提供給澳洲的意願。澳洲國防官員表示,如果日本拒絕提供關鍵資訊,與日本的合作將無法繼續進行。

對於首相和國防部表示潛艦案會採用公開競爭程序,南澳國防工業大臣馬丁.漢米爾頓.史密斯(Martin Hamilton-Smith)表示歡迎;南澳的國防工業官員表示,澳洲潛艦案包括建造和壽命週期的維護,至少60%的額份需由澳洲本土廠商執行。不過,雖然澳洲官方對外說詞是潛艦案將採用公開競爭方式,然而當2015年2月上旬德國官員和TKMS集團資深合作執行長來坎陪拉訪問時,卻傳出澳洲政府告知澳洲海軍官員,不得與德國方面人員接觸。

依照2015年2月上旬的消息,傳出澳洲打算在2015年6月公布的國防白皮書中,將SEA 1000潛艦案訂在8艘加上2艘選擇權(如果實際花費低於預算就行增購,原本澳洲打算建造12艘潛艦),第一艘或前兩艘潛艦可能由得標的國外廠商建造,後續艦艇則可能轉移至澳洲本土ASC集團所屬的船廠建造。日本方面保證,如果澳洲確定向日本購買潛艦並由日本建造,前2艘能在3年之內交付。 在2015年版澳洲國防白皮書提到的未來24年造艦計畫(至2040年)中,SEA 1000潛艦的採購數量為8艘 ,另加四艘選擇權,不過日、德、法三國廠商都被告知以8艘為前提來規劃預算和時程,建造經費約200億澳幣,如考量壽期成本則再加上400億澳幣。

 

2015年:展開競爭程序(德、法、日角逐)

在2015年2月20日,澳洲國防部長凱文.安德魯(Kevin Andrews) 對外表示,潛艦案將評估德國、法國、日本三國的廠商,確定排除瑞典SAAB,競標程序將花費約10個月,每個競爭者獲得600萬澳幣的資助來完成提案並提交澳洲。這項評估程序並非「公開競標」(open tender),而是「有競爭性的評估程序」(Competitive Evaluation Process,CEP)。

此外,澳洲國防部也不保證任何關於新潛艦的建造工作會在澳洲本土進行, 首相托尼.艾伯特在2月27日承諾,新潛艦案可以為澳洲本土提供至少500個高質量的工作(包括戰鬥系統整合、測試等);然而,這似乎顯示新潛艦在澳洲建造的可能性微乎其微,因為如果包含建造工作,能提供的職缺將遠遠超過500個 (先前的估計是5000個工作崗位需求,包括1000名技術人員)。新潛艦的確切建造數量此時也還沒完全定案,確定至少8艘(應再加上兩艘選擇權)。 澳洲聯合武力參謀長馬克.賓斯金(Mark Binskin )表示,考量到整體經濟效益,建造潛艦的工作沒有必要在澳洲進行;潛艦整個壽期生涯成本中,2/3的成本是花費在服役期間的維護與升級,這才應該是澳洲本土在潛艦項目的最佳投資方向。

 

在CEP競爭程序之中,競爭廠商必須向澳洲國防部評估單位提交以下文件 :

1. 符合澳洲方面能力需求的先期設計(Pre-concept designs)。

2.建造計畫,可能的方案包括完全在海外建造、完全在澳洲建造,以及同時在海外與澳洲本土進行建造工作。

3.根據建造計畫而對期程、成本的粗估數量級( Rough order of magnitude,ROM)。

4.對核心技術的知識產權以及關鍵資料數據的來源和使用權等。

對潛艦設計的概略指標,澳洲國防單位的關鍵要求包括:

1.續航距離和自持力不低於柯林斯級。

2.感測系統和靜音性能需超過柯林斯級。

3.能整合澳洲與美國合作開發的作戰系統與武器系統。

 

對於澳洲國防部的宣布,南澳防衛產業團隊中心(Defence Teaming Centre)專家克里斯.波恩(Chris Burns)表示,對於南澳的潛艦產業而言,選擇德國、法國應該比選擇日本更為有利;相較於日本,歐洲潛艦生產廠商對於技術轉移有更多經驗以及開放的誠意,比較有可能讓南澳的軍工產業參與潛艦製造;此外,克里斯.波恩也對於澳洲國防部一開始就排除瑞典SAAB表示 失望,因為被SAAB整併的前Kockums廠就是先前與ASC合作建造柯林斯級的廠商,而SAAB就是提議循以往模式,讓潛艦在南澳的ASC廠建造。

在2015年2月澳洲國防部確定排除SAAB時,首相托尼.艾伯特曾公開表示,瑞典先前建造的最後一艘潛艦在1996年出廠,為澳洲設計的柯林斯級也在2001年出廠,瑞典廠商已經多年未設計建造潛艦,沒有足夠的專家;托尼.艾伯特的言論隨後就遭到瑞典方面抗議,瑞典國防物資局(Swedish Defense Material Administration)的官員Lena Erixon還親筆寫信反駁托尼.艾伯特,信中表示瑞典一直保持完整的潛艦設計製造能力,在1996到2013年間 總共交付六艘潛艦給新加坡(四艘二手A12與兩艘二手A17型,交付前都先進行大規模翻修改良),並為瑞典海軍保留的兩艘A17潛艦升級 (其中交付瑞典、新加坡的A17都在工程中加裝了AIP)。Lena Erixon的信中批評,SAAB提前遭到排除,是因為最初澳洲當局提供不適當的資訊,瑞典方面認為澳洲並沒有要求SAAB對於DMO文件中承諾的計畫時程與複雜度評估進行詳細說明,也沒有要求說明如何從設計階段轉化落實到建造程序。此信中表示,SAAB此時潛艦設計建造能力已經超過當年瑞典 、澳洲合作建造柯林斯級的時候,對澳洲而言風險與成本最低的方案,應是基於現有柯林斯級發展而來的新潛艦設計,並且由澳洲本土ASC建造與維護。

雖然托尼.艾伯特決定澳洲潛艦案採用競爭評估程序,但這幾乎只是形式上要能對澳洲國會有所交代,各種客觀條件明顯還是對日本有利。澳洲國防部直接進入評選程序,而不是像歐洲廠商所期待,先資助參與投標的各廠商進行前期的概念設計演示,使德國、法國廠商無法在正式評選之前對自己的紙面草案進行進一步的具體發展;此外,新潛艦案強調與美國作戰系統和武裝整合的適配性,考量到美國與日本的同盟關係最密切,而且明確支持澳洲從日本引進潛艦的立場,日本潛艦也保持明顯優勢 。南澳首相Jay Weatherill就悲觀地認為,澳洲政府明顯還是想選擇日本潛艦,並且會直接在日本本土建造。

在2015年3月25日,澳洲在南澳阿德萊德舉行一個關於潛艦案的高峰會議,邀請入圍競爭的國家官方和廠商高層參加;法國的DCNS與德國的TKMS集團都有參與峰會,而日本方面 則只有防衛省的兩名關於潛艦政策的少將參與,而建造蒼龍級的三菱重工與川崎重工都沒有派代表參加。川崎重工的一位發言人表示「不準備派人出席,潛艦問題由日本防衛省負責」,而三菱重工的一位發言人也補充說「沒有派人出席」 ;而負責這次高峰會議的澳洲代表馬克.雷恩(Mark Ryan)則解釋,在日本政府授權之前,日本軍工企業不會在這類場合出席。德國TKMS與法國DCNS都是由本國政府控制的大型軍工企業,企業本身就有足夠的能力和權限對外交涉,而日本方面則以防衛省為統一對外交涉與決策的窗口,軍工廠商只是聽命行事。

在2015年3月25日於阿德萊德舉行的潛艦高峰會上,澳洲工黨宣布了自己版本的潛艦計畫,打算仍由本國的ASC建造12艘潛艦,並讓瑞典SAAB重回競爭機制,總預算也提高到500億澳幣 。在工黨版本的造艦計畫中,打算正式決標之前增加一個給各廠商概念發展的階段,先與每個廠商(德國、法國、日本、瑞典)簽署700萬澳幣概念發展合約,花費約12到18個月的時間,在2016年底才決定獲勝的廠商(而非現在自由黨計畫在2015年底就決定)。 如此,德國、法國、瑞典這些國家就有機會完善自己的設計來與日本的現貨競爭。工黨的提議隨即遭到首相托尼.艾伯特和國防部長凱文.安德魯駁斥,托尼.艾伯特表示工黨政府上一次從2007年底起執政,有六年時間,不僅澳洲替換柯林斯的潛艦案未有任何進展,甚至沒有給本國造船廠任何軍艦訂單(澳洲坎陪拉級兩棲突擊艦跟霍巴特級防空驅逐艦都是在自由黨任內定案);相反地,這段時間工黨將三個訂單交給國外廠商。托尼.艾伯特強調,任何計畫的延遲,就會導致將來皇家澳洲海軍沒有船可以使用。國防部長凱文.安德魯也對提出建議的工黨議員表示,「我們沒有閒工夫談童話故事」。

在2015年5月6日,澳洲國防部長凱文.安德魯致電日本防衛大臣中谷元,敦促日本參與潛艦競標作業,而中谷元則承諾,日本將在5月內轉移蒼龍級的機密參數給澳洲,以配合澳洲潛艦競標的評估作業;這是日本首次同意將這類機密資料提供給美國以外的國家。日本防衛省發言人Hirofumi Takeda拒絕透露日本將轉移的機密資料的細節,僅表示東京有關當局正研究如何協助澳洲潛艦案。

在2015年5月下旬,南澳的獨立上議員Nick Xenophon表示,雖然托尼.艾伯特政府沒有明言將澳洲船廠從建造工作中排除,但是從潛艦案程序以及先前托尼.艾伯特僅僅承諾提供當地500個工作機會來看,潛艦似乎注定將完全在國外建造;Nick Xenophon公布了國防部長凱文.安德魯的書面回應,表示只有一些關於設計、陸基測試、軟體整合等工作會在南澳本土進行。同時,前澳洲國防部長大衛.瓊斯頓(David Johnston)的顧問Rex Patrick(曾在澳洲潛艦部隊服役)表示,政府從沒有任何關於潛艦建造工作會在南澳進行的保證,認為實際上澳洲政府對潛艦的選項「早已做出決定」。Rex Patrick也認為,「參與評估的潛艦設計中,沒有任何一種完全優於另一種,這使得從政治上的選擇變得容易許多」。

在2015年上旬,澳洲政府預估SEA 1000案的壽期成本規模約是500億澳幣(約388億美元),比先前數字(2014年9月時估計約200億澳幣)提高的原因包括澳幣貶值 (2014年9月時澳幣兌美元匯率約1:0.93,至2015年中旬已經貶值到1:0.78以下)、考慮澳洲本土分擔的工作量以及潛艦需針對澳洲的要求進行設計修改等等。 澳洲軍工人事成本偏高(澳洲規定每週工時上限僅38小時,英國為48小時),考量原物料、水電、租金、匯率等綜合成本後,澳洲的製造業成本競爭力指數((Manufacturing Cost-Competitiveness Index,BCI )在2014年是全球最高(數字越高越沒競爭力),原則上潛艦案由澳洲本土負責的額份越高,總成本就會越高。 依照隨後的消息,在2015年澳洲國防白皮書中,SEA 1000潛艦案的造艦預算約200億澳幣,考慮壽期成本則再增加400億澳幣,總預算規模約600億澳幣。

澳洲工黨的發言人史蒂芬.克羅尼(Stephen Conroy)批評澳洲政府在潛艦案中明顯給日本「紅地毯」待遇,托尼.艾伯特首相這個幕後推手正以一個可恥的程序,將合約交給日本而忽略德國與法國;澳洲政府所謂的「競爭程序」只不過是軟化反對勢力的一種表面手段,骨子裡早已決定潛艦終將在日本建造 。南澳的獨立上議員Nick Xenophon也批評「競爭程序」只是幌子,明顯地澳洲潛艦案背後是被托尼.艾伯特的個人意志在控制,並且舉例過去自由黨政府過去在關於潛艦的政策上,已經有片面否決競爭程序的前例(2000年代初柯林斯級潛艦重新招標作戰系統時,評估程序選擇了德國STN Atlas的ISUS 90-55,但當時執政的自由黨政府卻在2001年7月與美國建立潛艦技術合作同盟關係,9月與美國簽約,由美國為柯林斯級重新整合作戰系統 );事實上在6月初,連澳洲國防部高層都承認,最後有可能片面推翻競潛艦案「競爭評估程序」的結果,選擇另一個合作夥伴 。澳洲國防業界也表示,近日三家競爭廠商進行的簡報會議中,日方獲得了與他人不同的高規格待遇,有澳洲國防部高層官員陪同 ,有翻譯人員以及相關支持,而其他廠商代表基本都得自己處理;而澳洲國防部長凱文.安德魯則否認這種說法,表示所有競爭者都獲得相同待遇。

在5月中旬,德國TKMS澳洲分公司總裁約翰.懷特(John White)表示,如果澳洲執行中的SEA 1000潛艦案以及SEA 5000新世代巡防艦案都選擇TKMS產品(德國提出了MEKO A400來競爭SEA 5000),就會慎重考慮直接由TKMS購併ASC,在現有廠房設施或另外在阿德萊德建立新廠來執行這兩案,並聲稱阿德萊德當地的人力資源不是問題,因為許多當地的高技術崗位人材正在失業;TKMS表示,相較於日本提供的充滿私密、拒絕分享技術的選項,TKMS是公開透明,可以公開轉移所有的技術,而TKMS的資深高層人員Torsten Konker也批評托尼.艾伯特公開表示最偏好的日本提案是個「白象」(white elephant);不過澳洲政府隨後就否認有任何會將國營ASC出售給外商的消息。TKMS向澳洲提供潛艦、巡防艦包裹方案,並大力遊說澳洲政府與國會;如果澳洲同時選擇216潛艦以及MEKO A400巡防艦,TKMS不僅會技術轉移並完全在澳洲建造,還會以先進的技術來強化澳洲造船產業並訓練人員,甚至結合策略聯盟使澳洲成為TKMS在亞洲太平洋地區的船艦製造、維修中心,整體經濟效益誘人。

在2015年6月初,澳洲國防部長凱文.安德魯訪問日本,並參觀位於神戶的川崎重工造船廠潛艦生產線,期間與日本政府和潛艦產業高層進行會面,同時登上一艘蒼龍級潛艦 。而在稍早的5月26日,日本政府與防衛省官員偕同川崎、三菱重工等代表參訪了澳洲阿德萊德的ASC造船廠的設施,隨後在5月28日參觀位於西澳柏斯的潛艦維修設施,評估以ASC的設施和技術能力是否有能力建造日本潛艦。在凱文.安德魯出訪之前,澳洲在5月下旬提出要求,日方必須轉讓澳洲版蒼龍級潛艦的所有技術以及完整的知識財產(intellectual property)擁有權,以便在整個服役生涯中能順利進行各種維護、升級與研改作業。先前澳洲研製柯林斯級的時候,澳洲政府與瑞典Kockums廠就曾在知識產權上發生歧見,最後Kockums廠拒絕將柯林斯級的關鍵技術與相關知識產權移交給澳洲,對於柯林斯級日後的研改造成諸多困擾。此外,據說此時日本提供的潛艦建造選項仍包括一個「合作建造」的可能,第一到第四艘可能由日本本土的川崎重工與三菱重工建造,日本本土船廠最少可能只建造前一、兩艘,而澳洲ASC船廠有可能參與競標第三、第四艘的建造工作;至於第五到第八艘則在日方轉移所有技術與知識產權之下,在南澳的ASC船廠建造。

 在2015年6月初凱文.安德魯訪問日本期間,前日本海自潛艦指揮官小林正夫(Masao Kobayashi)表示,對於蒼龍級能否技術轉移在澳洲生產表示並不樂觀,認為澳洲ASC廠沒有足夠的熟練人員對蒼龍級的高張力鋼板進行加工,即使在日本原廠這也是大工程;前防衛省的Hisayuki Tamura上校表示蒼龍級是世界上最先進的柴電潛艦,而日本船廠有最佳的高技術來產製此種潛艦 。前海自艦長Toshihide Yamauchi表示,澳洲與日本仍在協商,日本可以轉移哪些關鍵技術,但他對於日本是否願意轉移最機敏的核心技術並不樂觀,因為擔憂相關技術可能最終會經由澳洲流向中國。凱文.安德魯表示,雙方協商的結果將決定之後在阿德萊德進行的各種長期訓練工作。南澳上議員Nick Xenophon則表示依照競爭者德、法廠商的說法,這些日方退休軍官認為ASC沒有能力建造潛艦是「胡說」,並憂心這將是個警訊, 或許這些退休人員對技術轉移的態度也就會是日本官方的立場。如果日本不願意轉移足夠的關鍵技術(包括在澳洲建立為日製高張力潛艦鋼板加工的技術),意味澳洲採用此型潛艦後,牽涉到艦體結構施工的翻修、升級都得回到日本原廠進行。

在2015年6月初,凱文.安德魯公布一個海外顧問團名單,此顧問團將監督澳洲潛艦案的評估程序。此一顧問團包括四名成員,分別是前美國海軍部長唐諾.溫特(Donald Winter,先前也受邀參與挽救AWD防空艦計畫管理)、前美國聯邦法官、澳洲核子科學與科技組織成員、前BAE System澳洲分公司執行長等。凱文.安德魯表示競爭評估程序會在2015年內完成,在2016年正式公布獲勝的廠商名單。

在2015年7月下旬,消息傳出日本政府官員與英國BAE System和Babcock International Group等至少兩家主要軍工企業進行協商,與日方三菱、川崎重工組成合作團隊來競標澳洲潛艦案,此外日方也可能與瑞典SAAB(仍參與協助柯林斯級潛艦的維護)接觸尋求合作。英國BAE System和Babcock International Group都有位於澳洲的分部,Nabcock International Group負責澳洲柯林斯潛艦的魚雷發射等系統的維護工作,而BAE System澳洲分公其下的威廉斯頓造船廠(Williamstown shipyard)參與了澳洲坎培拉級(Canberra class)兩棲突擊艦的建造工作。日本方面與英國、瑞典廠商組成團隊,彌補日方在澳洲潛艦案最弱的環節:跨國商業合作以及提供業界包裹方案(含訓練澳洲當地人員、增進澳洲本地工業等)。 換言之,大約到了2015年8月,日本廠商才開始組織競標團隊。

在2015年8月4日,托尼.艾伯特首相公開宣布澳洲將進行總價值890澳幣(約650美元)的造艦計畫,持續時間在20年以上,牽涉到澳洲海軍主要陣容的汰新;這些計畫包括500億澳幣的SAE 1000潛艦案,以及替換紐澳軍團級的SEA 5000水面艦艇案(約2020年起服役),以及替換阿米代爾級(Armidale class)巡邏艇的近海作戰船艦(2018年起服役),後兩者總值約400億澳幣。依照隨後的消息,SEA 1000潛艦案的造艦預算約200億澳幣,考慮壽期成本則再增加400億澳幣,將購買八艘潛艦,另外加上四艘選擇權,不過參與競標的德國、法國、日本以8艘來設定預算與計畫時程。這些造艦工作將能為包含南澳造艦工業在內的澳洲軍工產業創造約2500個工作崗位。澳洲國防部長凱文安德魯表示,未來海軍的構建是2015年澳洲國防白皮書的核心,也是現階段澳洲建構未來戰略力量的核心。此外,這項造艦計畫也是澳洲自由黨政府安撫南澳地區選民的措施,此時南澳地區失業率高達8.2%,居於澳洲之冠。

如同前述,日本極端保守的官僚體制對於輸出潛艦技術十分不情願,軍工企業也沒有慾望積極地開拓陌生的市場;此外,過去長年封閉的日本軍工對於和美國以外的對象進行技術合作和輸出管理,經驗和開放意願都遠不如歐洲廠商。因此,日本內部的 積習與阻力,是日本能否正式獲得澳洲合約的一大障礙;不過由於日本自民黨在2014年12月14日的眾議院大選獲得壓倒性大勝,因此安倍晉三政府在接下來一段時間都能穩定地存在與施政 。

日本川崎與三菱重工在整個澳洲潛艦競標案中的態度十分消極。這兩家日本廠商缺席了2015年3月澳洲在阿德萊德的潛艦峰會(只有防衛省官員參加),在7月也再度缺席在阿德萊德的議會公聽會,基本上完全以在日本國內的方式處理這項競爭出口,讓防衛省官員全權與澳洲交涉,對澳洲內部的公關活動完全為零,也完全沒有在提供當地工業互惠等方面提出具體措施來爭取澳洲各界好感;反觀熟悉於國際軍備競爭的TKMS與DCNS都在澳洲設有分公司,擁有專業的公關團隊與積極的遊說作為,並對澳洲政界提出各項誘人的互惠措施,這使TKMS與DCNS在澳洲國會與地方之間的形象遠遠勝過日本廠商。欠缺在國際市場銷售軍火經驗的日本廠商不僅在公關遊說活動方面完全落居下風,甚至連完成競標作業要求的文件資料都出了問題;在2015年8月中旬,消息傳出日本尚未完成一項澳洲方面要求繳交、證明日本有能力轉移技術在阿德萊德建造潛艦的文件,而截止日期是9月28日。而這就是稍早傳出日本廠商與英國軍工合作的重要原因之一,日本方面希望在英國廠商協助下,在截止日期之前先繳交一個關於潛艦技術轉移在澳洲建造的草案,然後在11月補交正式文件。

SEA 1000提交最終提案的截止日是2015年11月30日,而日、德、法三家團隊都在截止期限前繳交了提案。

 

2015年9月:托尼.艾伯特去職之後

除了日本安倍政府權力是否穩固之外,如果澳洲內政發生變化,支持南澳本土國防產業利益的聲音佔得上風,迫使自由黨政府妥協 ,甚或全力支持引進日本潛艦、建立美日澳潛艦的托尼.艾伯特下台,這些潛在因素也可能讓澳洲潛艦案局勢翻盤。 工黨勢必主張潛艦在澳洲建造,而這對於日本保守的防衛技術政策勢必更加為難。

果不其然,在2015年2月9日已經遭遇自由黨內挑戰的托尼.艾伯特,到9月中旬再度遭到黨內不信任投票挑戰,2008年曾是自由黨黨魁、此時任托尼.艾伯特政府的通信部長馬卡隆.特恩布爾(Malcolm Turnbull)在2015年9月14日閃電辭去通信部長一職,並立刻連同自由黨副黨魁畢肖普(Bronwyn Bishop)向托尼.艾伯特發起挑戰,要求自由黨當天舉行黨團會議表決,當晚就以55票對45票成功托尼.艾伯特,成為第29任澳洲首相。立場中間偏左的特恩布爾表示, 托尼.艾伯特的經濟政策令澳洲業界與人民失去信心;比起堪稱澳洲近年最保守首相的托尼.艾伯特,特恩布爾更善於取得沒有特定立場的游離選民的支持,而他為了挽救20年來澳洲首度面臨經濟衰退以及自由黨岌岌可危的大選選情(澳洲下議院原應在2017年1月改選,但預料會提前在2016年進行,如果 托尼.艾伯特繼續執政,自由黨極可能以大敗收場),勢必會對南澳潛艦業界提供更多好處,以挽救自由黨因為托尼.艾伯特意屬潛艦在國外建造而在南澳地區低迷的聲勢。

除了托尼.艾伯特下台之外,原本艾伯特的國安顧問、立場親日的安德魯.希勒(Andrew Shearer)也隨之去職,日本潛艦一夕之間失去在自由黨政府高層幾乎所有的強力支持者。。而原本強力支持托尼.艾伯特立場的國防部長凱文.安德魯,在托尼.艾伯特去職後兩天立刻一反先前的態度,在國會中讚揚DCNS提案中70~80%的建造工作會在澳洲進行,能提供更多就業機會 ;不過凱文.安德魯還是在9月20日遭到新首相馬卡隆撤換,由新南威爾斯州的參議員Marise Payne接任國防部長。而向來支持南澳潛艦工業的南澳上議員Nick Xenophon更表示,應該排除潛艦在海外建造或由國外、澳洲本地聯合生產的方案,潛艦所有設計建造工作都應在南澳進行。

托尼.艾伯特去職之後,澳洲無論執政的自由黨或在野的工黨,都把提供南澳地區更多工作機會當作最高優先,而這對DCNS與TKMS自然相當有利:DCNS提出了讓所有建造工作都在澳洲進行,以及70到80%工作量在澳洲(只有首艦以及二號艦一部分在法國本國建造)等兩種方案,能為南澳提供2900個工作機會,並加上不低於200億美元的對沖貿易回饋; 而德國TKMS則一如先前的提案,全部建造工作都可在南澳進行,並考慮收購ASC。TKMS也宣稱能在固定價格合約之下,在預算上限以內完成合約。

相對於托尼.艾伯特的傳統保守立場以及對美、日、澳戰略同盟的絕對支持,繼任的特恩布爾首相雖然仍重視美國與澳洲的同盟關係,然而也積極推進與中國之間的經貿關係(特恩布爾號稱「中國經濟通」);而如果澳洲購買日本潛艦,就可能激怒北京當局而使中澳關係倒退,這是特恩布爾不樂意見到的。綜合特恩布爾的立場傾向,以及潛艦案已經轉為提供本地就業機會、爭取選票的重要措施,外界普遍推測原本澳洲高層對日本潛艦的支持已經成為過去。

原先日本對於技術轉移以及與澳洲本土的工業合作意願不高,但因應托尼.艾伯特去職後的形勢變化,態度也出現很大的轉變。在2015年9月25日,澳洲工業部長克里斯多夫.派恩(Christopher Pyne)證實,日本同意在潛艦在澳洲建造的選項;此外,日本駐澳洲大使草賀純男(Sumio Kusaka)也釋出相同的信息,表示日本廠商可以與ASC船廠一同合作,端視澳洲政府最後採取何種造艦政策。不過日本向澳洲提供的工業合作方案之一,還是會從日本調派焊接技術人員來南澳。

為了加強日本潛艦在澳洲案的勝算,日本派出一個高階代表團在澳洲進行遊說,包括日本政府採購局高階官員石川正樹(Masaki Ishikawa)、防衛省的Naoto Sato少將以及三菱重工高層的Izumi Ishii。這個代表團在澳洲展開一個工業合作計畫,打算送數百名澳洲工程師與施工人員到日本觀摩潛艦建造工作,為在澳洲建造日本潛艦而準備。在2015年10月初, 石川正樹表示,日本將會在嚴格的保護機制下,百分之百地轉移蒼龍級的各種相關技術,包括潛艦靜音消聲相關技術、焊接技術、戰鬥系統整合等等;而Naoto Sato少將也同時表示,日本將轉移技術使澳洲能在本土建造日本潛艦。石川正樹表示,日本的方案包括在澳洲建造首艘潛艦,或在澳洲方面的監督下於神戶建造第一艘潛艦。 石川正樹同時駁斥外界對日本缺乏國際合作經驗的觀感,表示日本企業已經參與多個跨國的國防計畫。石川正樹在接受澳洲媒體Fairfax專訪時強調日本向澳洲出口潛艦的戰略意義,澳洲與日本若使用技術和性能相近的潛艦,兩國 就能一同進行操作與訓練,並且也與美國海軍協同作業(日、澳本來就與美軍有密切合作),深化三國之間的戰略關係,共同維繫西太平洋地區的戰略安全。

為了執行技術轉移與建造,日本方面打算在日本本土與澳洲阿德萊德各設立一個潛艦技術中心,派遣300名工程師參與這項計畫,並在ASC船廠所在的阿德萊德以及部署潛艦的西岸柏斯各設置一個潛艦維修支援中心 。日本培訓澳洲潛艦技術施工人員的訓練週期達三年,除了在阿德萊德設立的潛艦技術中心受訓外,部分內容將在日本神戶進行。依照日本提供的方案,如果首艦在日本建造,會讓幾百名澳洲技術與施工人員觀摩過程,為在澳洲本土建造後續艦做準備;而如果首艦就必須在澳洲建造,日本打算在澳洲ASC船廠先建造一艘 全尺寸的工程原型潛艦,讓澳洲方面進行練習(日本最初打算稱之為boat zero,考量到為了避免讓澳洲聯想到二次大戰時日本的零式戰鬥機而作罷),之後才進行實際的潛艦建造工作。 除了全部在南澳建造的方案之外,日本也提出日本、澳洲合造潛艦分段的方案,如此可以加快建造進度,並節省資金支出。 不過在日本的工業合作方案中,即便潛艦在澳洲建造,許多技術人員仍會由日本原廠調派支援,只會提供澳洲本地數百個工作機會。

在2015年10月上旬,澳洲前國防物資局(Defence Materiel Organisation,DMO)局長瓦倫金(Warren King)建議澳洲當局應將SEA 1000計畫的進度推遲9到12個月,而不是照原訂計畫急於2015年底決定,使各家競標廠商有更充裕的時間來完善設計,避免日後發生一些嚴重的瑕疵。不過,南澳首相隨即表示反對,因為延後潛艦案進度意味著南澳地區必須等待更久才能得到潛艦建造的工作機會,而且勢必會晚於2016年澳洲下議院大選,後果難料。 原本托尼.艾伯特政府傾向日本設計,在2014年底之前的態度幾乎是不透過競爭直接向日本購買,後來在南澳強大的反對聲浪下不得不在2015年2月決定採用競爭性評估機制(CEP),而此機制也被普遍認為是應付外界壓力而虛晃一招,仍然有利於已有 現成產品的日本,並沒有給德、法廠商足夠的時間進行細部設計(德國、法國只有草案);例如2015年3月底工黨就主張先各參與競標的廠商12至18個月來完善自己的設計,在2016年才做出最後決定,但 這個建議遭到托尼.艾伯特政府拒絕。托尼.艾伯特政府下台之後,如果要SEA 1000潛艦案的政策要回歸真正的開放式競爭,則在正式決定之前做更細緻的設計工作(例如花費之後合約預算規模的10~15%來進行前期準備),對於之後更長遠的執行階段較為有利,否則屆時更可能因為前期過於倉促而付出更慘痛的代價(預算暴漲、時間延誤)來修正問題。

在2015年10月,法國與日本相繼邀請澳洲代表團參觀各自的潛艦;在10月22日,日方接待包括澳洲工業部長Chris Burns、國防工業大臣Martin Hamilton-Smith、南澳防衛部長Andy Keough的代表團參觀了三菱重工、川崎重工位於神戶的船廠,並召回正在試航的蒼龍級潛艦仁龍(SS-507)回港讓澳洲代表團參觀,這是日本首次允許外國官方參訪潛艦與生產線。 在2015年10月中旬,法方考察南澳阿德萊德的造艦設施後表示,該廠缺乏很多興建短鰭梭魚型潛艦所需的關鍵加工設備,例如鋼板冷加壓、捲板機、自動化焊接機器人等,但西澳的廠區都有這類設備。

依照2015年12月26日「澳大利亞人報」的報導,日本、德國、法國對於SEA 1000計畫建造8到12艘潛艦的報價介於100至150億澳幣之間(建造8艘的報價介於100至120億澳幣,建造12艘為150億澳幣),與先前澳洲預估的200億下降不少,足見投標廠商之間的競爭激烈。該報導認為,德、法廠商以商業利益來考量,必須確保利潤,而以政府官方作為主體參加投標的日本在價格競爭中佔據優勢。澳洲政府會在2016年初公布的國防白皮書正式確定SEA 1000的建造數量,預估研製、建造以及服役30週年的壽期運作維護成本總計約500億澳幣。 澳洲國防部相關單位整理、分析2015年11月底各競標者提交的提案資料之後,會在3月左右提交澳洲內閣,並在6月左右宣布獲勝者。

在2016年1月21日,路透社(Reuters)一篇新聞表示,多個信息來源指出,德國TKMS集團因為「技術因素」考量,在澳洲潛艦案已經瀕臨出局。此報導指出,德國TKMS的提案(216型潛艦)基本上只是既有的2000噸級214型放大一倍而來,技術上並不成熟,風險太高;六個來自澳洲與亞洲的業界消息指出,在所有競爭者中,只有TKMS缺乏大型潛艦的現成方案,使他們落入最不利的地位。TKMS以及澳洲內部另一個擁有數十年國際軍火界經驗的消息來源則表示,左右一項軍備競標結果的主要因素經常是政治,而不是技術因素。而澳洲國防部負責潛艦案的相關當局對於德國已經出局的傳聞,則沒有任何回應。

在2016年1月22日,原托尼.阿伯特首相的外交顧問安德魯.希勒與位於美國華盛頓的戰略國際問題研究所(Centre for Strategic and International Studies )的副所長麥克.格林向美國保守外交雜志「國家利益」(The National Interest)的電子版撰文,指出美國政府在澳洲選擇潛艦時不會公開偏袒任一方,但美國政府和軍方官員最青睞日本潛艦,表示蒼龍級潛艦不僅性能優越,而且可以搭載美製戰鬥系統,如果日、美、澳間能實現潛艦相互通用,則十分有利於三國之間的長期戰略利益。

在隨後ABC的訪問中,安德魯.希勒表示美國、日本、澳洲是此區域最有力的海軍力量;如果美、日、澳在海上能有更緊密的戰略合作關係, 並幫助日本發展其防衛工業,將能把日本更緊密地綁入西太平洋地區的安全架構裡;與日本的合作能創造出一個更安全、更少焦慮的日本,這是非常重要的。而在操作層面上,安德魯.希勒認為,如果日本、澳洲能一起操作許多同型號的潛艦,不僅能提升雙方海軍力量的運用效率, 而且當美、日、澳三國的潛艦合作能上升到工業層級,意味著資源運用上能加成,使得澳洲能以更低廉、更有效率的方式運用國防資源(例如潛艦上共通的次系統、零組件產量就能更大,升級也能一同合作,使得壽期生涯的單位後勤維護/升級成本得以降低)。

在2016年1月25日,澳大利亞媒體報導,美國政府相關人士私下表達希望澳洲選擇日本潛艦的立場。外界傳言,澳洲首相馬卡隆.特恩布爾在1月中旬訪問美國時,曾就潛艦選擇事宜向美國磋商;雖然美國官方在公開場合表示中立,但可能已經在工作層面上向澳洲表達傾向日本潛艦的立場。此報導宣稱,美國政府相關人士稱主張澳洲採用日本潛艦的理由包括:第一,在抗衡中國海上勢力方面性能最強;第二,與盟邦(美國、日本等)的交互操作性最好(如同前述,如果澳洲選擇日本潛艦,美國對於潛艦作戰系統的整合輸出工作將沒有障礙,屆時與美、日之間的戰術資料傳輸協同自然沒有問題 ;而如果澳洲選用德國、法國的系統,日後美方與澳洲的情報數據交換將出現很大的限制);第三,可加快日美澳戰略合作的腳步;第四,如果日本落選,將意味著中國外交上的戰略性勝利。中國是澳大利亞的自然資源的最大出口國,澳大利亞國內已經有部分意見表示,若選擇日本潛艦,可能會給中澳關系帶來負面影響。

此外,2016年1月日本內部也有消息指出,安倍先前要求三菱重工(MHI)只能以成本價投標澳大利亞潛艦案。

德國TKMS總裁Hans Atzpodien在2016年3月中旬對澳洲全國媒體俱樂部(National Press Club)表示,德國能在200澳幣(152億美元)的經費規模內完成12艘潛艦,而不是澳洲預估的560億澳幣(430億美元);同時,Hans Atzpodien也強調,中國與日本分別是澳洲第一與第二大貿易夥伴,澳洲選擇日本潛艦就可能觸怒中國,而如果澳洲選擇德國潛艦,就不必面臨這種「選邊」的壓力。日本方面則強調,澳洲選擇日本潛艦就能強化美、日、澳之間的戰略同盟,在東中國海與南中國海對抗中國的軍力擴張。

在2016年3月1日,日本時報一篇報導表示,由於澳洲2016年國防白皮書著重於強化與美國、日本的戰略關係以及對抗中國在周邊區域海上影響力的強化,數名澳洲專家認為,日本潛艦在SEA 1000潛艦案中已經穩操勝算。

 

2016年澳洲國防白皮書

在2016年2月25日,澳洲政府公佈2016年版國防白皮書,其中記載潛艦數量將從6艘增至12艘,意味著希望最終能建造12艘SEA 1000潛艦;政府將確保新潛艦計畫能提供在周邊區域裡最強大的力量,在澳洲納稅人的投資獲得最佳回報的同時,也對澳洲造艦工業有所裨益。

依照2016年版國防白皮書,SEA 1000潛艦案的競爭評估程序結果在2016年揭曉,首艦可望在2030年代初期服役,建造工作可望持續到2040年代末期至2050年代;而在最後一艘SEA 1000潛艦投入服役之前,澳洲政府也必須開始規劃再下一代的潛艦。由於新潛艦案的執行週期很長,為了適應這段期間澳洲戰略情勢變化以及潛艦科技的進展,2016年國防白皮書也提到打算在2020年代末期(也就是首艘SEA 1000進入建造階段時)展開一個「滾動籌獲程序」(rolling acquisition program),依照屆時澳洲面臨的戰略環境以及潛艦技術領域的發展,評估SEA 1000的各項構型與規格是否仍符合需求,以及是否需要進行變更。

在2016年2月26日,前澳洲首相托尼.艾伯特表示,特倫布爾首相公布的國防白皮書是在他任內就完成,更換首相後也並為改變內容。托尼.艾伯特強調美、日、澳三國的戰略合作關係符合澳洲國家利益,並指出德、法兩國出售潛艦是為了商業,但日本出售潛艦是為了戰略。

 

2016年4月下旬:公布前夕

在2016年3中旬,日本派遣兩艘海上自衛隊的護衛艦與蒼龍級潛艦的白龍號(SS-503)訪問澳洲,於4月15日抵達雪梨的澳洲海軍基地,在澳洲停留11天, 期間這支海自編隊會與皇家澳洲海軍和空軍兵力在雪梨外海進行Exercise Nichi Gou Trident演習 (一個日本與澳洲在2009年起開始設立的年度常態演習),澳洲方面參演兵力包括海軍坎陪拉級兩棲攻擊艦阿德萊德號(HMAS Adelaide L01)、紐澳軍團級(Anzac class)巡防艦巴拉瑞特號(HMAS Ballarat FFH-155)、成功號(HMAS Success OR 304)補給艦與S-70B艦載反潛直昇機,以及空軍的AP-3C和Hawk 127反潛飛機  。日本在此次演習中向澳洲展現蒼龍級潛艦的能力,希望增強日本潛艦在澳洲潛艦案的勝算。

在2016年4月21日,澳洲電視台(ABC)一篇報導透露,4月20日晚間內閣國家安全會議(Cabinet's National Security Committee)中,討論了三項涉及國際招標的軍備案(總價值500億澳幣);雖然不清楚會議中是否對潛艦案做成最後決議,然而日本已經率先遭到排除,這是因為日本官僚體制對這項軍備輸出缺乏熱情(之前全靠日本首相安倍晉三以及澳洲前首相托尼.艾伯特在推動),如果選擇日本潛艦,將來可能又會反悔而取消交易(例如等安倍卸任後)。另外,此報導也指出,澳洲向美國購買潛艦背後也受到美國影響,先前外界普遍認為美國最支持澳洲購買日本潛艦(因為日本與美國關係最親密),因為美國不願意將最先進的作戰系統技術整合在歐洲國家設計的潛艦上;然而,此時澳洲政府已經獲得美國歐巴馬政府的保證,選擇潛艦是澳洲的自由,美國與澳洲的軍事同盟關係完全不會因此受到影響。

這篇報導還宣稱,澳洲政府將在下週(四月最後一週)宣布潛艦案的競標結果,不過特恩布爾首相並未證實,只在接 受阿德萊德的地方電視台FIVEaa訪問時表示「近日將會做出決定」。由於澳洲眾議院大選在即,外界認為自由黨政府必須在大選之前就對外確認潛艦案並明確承諾將在南澳建造,否則可能嚴重危急自由黨在南澳的選情。澳洲政府在4月18日公布了包括SEA 5000巡防艦、SEA 1180近海巡邏艦、太平洋巡邏艇(PPB)等三大國內造艦計畫,將在南澳阿德萊德與西澳亨德森(Henderson)建造,總價值約400億澳幣,並為澳洲本土直接提供2500個工作機會。

 

2016年4月26日:結果揭曉,法國獲勝

法國DCNS的短鰭梭魚型潛艦提案成為SEA 1000的獲勝者。

在2016年4月26日,澳洲國防部正式宣布由DCNS獲得獨家議約權( exclusive negotiations )。在澳洲國防部的宣布中,澳洲未來潛艦計畫的評估過程由一個獨立的團隊仔細評估,此團隊由澳洲海軍少將Greg Sammut領銜,由美國海軍退役少將史蒂芬.強森(Stephen Johnson,曾參與美國俄亥俄級潛艦替換計畫)擔任潛艦計畫經理(General Manager Submarines)。此外,潛艦評估過程由一個獨立專家團隊監督,包括前美國海軍部長唐諾.溫特(Donald Winter);此外,美國海軍少將Paul Sullivan與 Thomas Eccles也對計畫過程進行同儕審查(peer reviewed)。此份聲明表示,在各廠商提案中,DCNS的設計最能澳洲海軍獨特的需求,由其是短鰭梭魚型能提供與柯林斯級類似的強大續航力與自持力 ;而澳洲政府的考量還包括價格、計畫規劃與執行、服役壽期的支持以及澳洲工業參與程度等。此案總投資將達到500億澳幣(390億美元),預估能為澳洲本土帶來1100個直接工作機會,而相關的供應鏈則能進一步提供1700個工作機會。

據法新社報導,雖然所有潛艦都會在澳洲境內建造,但法國西部沿海造船基地瑟堡(Sherbourg)、布勒斯特(Brest)、羅里昂(Lorient)和南特(Nantes) 仍然會因此案受惠,增加了法國本地的就業機會。依照澳洲政府在潛艦案的工業互惠要求,法國會將潛艦交易額度(約340億歐元)的一部分對澳洲投資,不過仍會有不少資金會返回法國,由法國自由支配。 2016年4月26日確定獲勝之後,DCNS澳洲分公司總裁Sean Costello表式,當前DCNS首要之務,就是在阿德萊德建立一個全新的廠區,準備用於生產短鰭梭魚型,比ASC現有廠房更大、設備更現代化,同時也宣稱超過 90%的相關工作會在澳洲阿德萊德進行。在2016年12月20日,澳洲與法國的國防部長正式簽署了這項總價值約500億澳幣(363億美元)的潛艦案合約。

先前一直最被看好、被認為受到美國大力支持的日本潛艦在最後關頭落馬,讓澳洲內部大感意外。依照澳洲國防部的聲明以及若干媒體的報導,DCNS的短鰭梭魚型獲勝的一大原因是續航力和內部空間最充裕,最能適應澳洲海軍獨特的長期航行部署要求 。此外,澳洲內政因素也是一大重要原因,因為向日本購買潛艦是先前托尼.艾伯特不受歡迎的代表性政策之一,被認為完全是托尼.艾伯特、日本安倍晉三與美國三方面推動 ,在澳洲內部的觀感就是只著眼於這項合作的戰略與政治意義,卻絲毫沒有顧及澳洲本地利益;即便托尼.艾伯特去職後,日方開始降低身段、提出具體的工業合作計畫,並承諾技術轉移以及在澳洲本地建造,然而已經來不及挽救澳洲本土業界對日方的惡感(何況日本廠商先前無論是與澳洲政界、地方工業的公關與互動都最消極);此時自由黨面臨沈重的選舉壓力,為了確保造艦產業所在的南澳地區的選票,勢必要與先前托尼.艾伯特的政策進行切割。

在2015年4月26日澳洲宣布SEA 1000潛艦由法國獲勝當天,位於雪梨的羅伊研究機構( Lowy Institute)也釋出一份民意調查,70%的受訪者認為潛艦的主要建造工作應在澳洲本土,即便這種方案會更花錢;只有26%的受訪者認為潛艦建造方案應該考慮最佳的成本控制,即便潛艦因而必須在國外建造(也就是原先托尼.艾伯特的政策)。

至於外界擔心澳洲選擇法國潛艦之後,美國將對澳洲輸出的潛艦作戰和武器系統有所保留有所保留。不過澳洲潛艦評估當局應該對此不是沒有考量,例如聘請曾負責俄亥俄級潛艦替換計畫的前美國海軍少將史蒂芬.強森(Stephen Johnson)參與計畫團隊,而獨立的監督團隊也包括前美國海軍部長唐諾.溫特(Donald Winter)等前美國海軍將領,對於美國方面的立場以及相對應措施應該都有考慮。

而在性能方面,靜音性能與潛航深度一向被認為是日本蒼龍型潛艦在澳洲潛艦競標案中的優勢,但是其航程相對較短(原版蒼龍級的續航力大約只有柯林斯級的六成以下),而且渡航的速率較慢,抵銷了蒼龍型的競爭優勢;而法國DCNS強調提供噴泵推進器選項,也被澳洲當局認為靜音性能比日本、德國的傳統螺旋槳推進器更加優越。 澳洲在公布結果之後的聲明中也提到,蒼龍級的內部空間不足,起居空間標準是依照日本人較矮小的身材尺寸,無法滿足澳洲海軍潛艦進行遠航部署的需求。 此外,坎陪拉當局也認為日本造艦業的工作文化與澳洲不合(例如日本的工時較長)。

綜合以上,基於鞏固地方就業機會、挽救自由黨在南澳的選情,潛艦案選擇日本顯然相當不智。而德國TKMS沒有建造過超過2177噸潛艦的經驗 ,216型的原設計被認為並不成熟,需要很大幅度的改動(包括增加耐壓殼直徑)才能滿足澳洲的需求。因此,設計比德國相對成熟、空間與航程最大的法國短鰭梭魚型潛艦,就成為當下最合適的選擇。

依照巴黎的金融時報(Financial Times)在4月26日的報導,日本防衛相中谷元對澳洲沒有選擇日本表示「相當失望」,將要求澳洲對最後的選擇做出解釋。日方高層人士表示,日本競標失敗將被視為安倍晉三首相的「個人尷尬」,而參與三菱與川崎重工可能會進入「指責與揭醜」的狀態來推諉過失。消息人士指出,澳洲政府通知華盛頓當局,希望能控制日方對於競爭失利的反應。依照參與競標程序的澳洲與日本方面人士,日本的提案被認為在商業上最弱,顯示日本在國際軍火競爭中缺乏經驗。日本方面根本沒有準備好進行競爭,競標程序展開後才倉促組織競爭團隊;在向澳洲坎陪拉當局提交計畫時,日本的團隊由一群之前從沒有共事經驗的官僚和企業執行官組成 ,日方提交的文件也迫使澳洲方面花費大量功夫去修改。澳洲競標案的失利讓安倍晉三將日本轉為主要軍火輸出國的企圖受到重挫;在日本軍工領域裡,造艦工業被認為相對最具競爭力,然而之後國際間在三年之內很難有較大的軍購案。

依照日經新聞的相關報導,日方團隊在競標案中消極被動,海上自衛隊原本就對潛艦技術出口持非常保留的態度,例如有有自衛隊高官表示「核心技術絕對不能外流」(因此雖然日本在競爭程序後期開始釋出「願意轉移所有關鍵技術」的信號,但實際上 能否讓澳洲信服仍大有疑問)。原本澳洲首相托尼.艾伯特極力支持購買日本潛艦(幾乎不經過競爭程序而把訂單直接給日本),以建立美國、日本、澳洲海上戰略同盟,因此日方似乎認為穩操勝算,在競爭程序中沒有太積極的活動;然而,托尼.艾伯特在2015年9月突然遭自由黨內同志挑戰而去職,讓日本應變不及,對繼任的特恩布爾首相的判斷也有落差。在競標工作上,三菱重工直到2015年8月才全面投入競標作業,到2016年4月15日潛艦案揭曉前夕才在澳洲當地成立法人,這些進度比起獲勝的法國DCNS差不多晚了一年。法國與德國競標團隊都邀請在澳洲政界、軍方擁有人脈的人才作為在澳洲當地的計畫負責人,積極進行遊說活動爭取支持,然而日方廠商則是一片空白,只能由日本駐澳洲大使參與談判、對媒體宣傳等工作。直到進入2016年,三菱才正式提出與澳洲本地潛艦工業的合作方案,包括在澳洲設立訓練設施、挑選澳洲技術人員赴日接受培訓;然而相對於德國、法國廠商的提案,日本的工業合作方案不僅起步太晚,提供的工作機會也不足(日方只培訓數百名澳洲技術人員,而DCNS不僅很早就提出工業合作方案,而且 宣稱會在澳洲本地製造2800個工作機會)。

在戰略與政治方面,日方拉攏澳洲的主因是希望強化美、日、澳軍事同盟,希望能抑制中國在南中國海、西太平洋地區日漸擴大的影響力;而澳洲拒絕日本潛艦方案,被日本政府部分人士解讀為希望與日本的戰略架構保持適當距離,不致於過度激怒中國(中國是澳洲最大貿易夥伴)。 另外,到2016年初,日本經濟再陷入困局,安倍也因為強推安保法而使國內支持度滑落;即便安倍沒有因而去職,最多也只會執政到2018年(因任期限制),屆時繼任的日本首相會否延續安倍的「積極和平主義」參與國際事務,將是很大的疑問。因此,某些評論認為,澳洲當局沒有對前景不明的日、澳戰略同盟過度「加碼」,對於澳洲未來的戰略選擇比較有彈性──尤其是在澳洲與中國有密切經貿關係的前提下。

在2017年11月7日,澳洲亞洲中心(Asia Centre,法國外語機構Inalco的智庫)在法國戰爭學院(French War College)舉行一場講座,並由法國軍隊部(French Armed Forces Ministry)的戰略研究機構(Institute for Strategic Research)以及國際關係戰略秘書處(General Directorate for International Relations and Strategy)支援。在講座中,澳洲海洋資源與安全國際研究中心(Australian National Centre for Ocean Resources and Security)
資深專家、前澳洲海軍資深軍官Sam Bateman表示,由於法國願意提供更好的匿蹤技術以及先進推進系統,使得法國在價值500億澳幣(380億美元)的澳洲潛艦競標案中擊敗日本。在講座中,Sam Bateman提到日本在競爭中享有戰略關係的優勢,而美國方面在背後也向澳洲施加若干壓力,希望澳洲採用日本潛艦。然而經過非常仔細的研究之後,澳洲認為日本方面的供應能力存在不確定性。由於日本缺乏國際軍備銷售的經驗,導致最後澳洲對日方缺乏信心。Sam Bateman表示,在競爭過程中,法國官方積極運作,並且提供更好的潛艦匿蹤技術以及最先進的泵噴推進系統,而不是傳統的螺旋槳推進器。劍橋大學(Cambridge University)資深講師以及Chatham House資深研究專家John Nilsson-Wright表示,日本在澳洲潛艦競標案的失敗顯示「日本在國際軍備競標中仍像新生兒般稚嫩」。

 

澳洲向德、日解釋落選原因

在2016年5月底,澳洲國家事務(National Affair)的消息傳出,澳洲於5月中旬分別派遣代表團至赴德國、日本,說明這兩個競標者落選的主因。澳洲派往德國的代表團包含SEA 1000潛艦計畫一般總監(general director)Mike Houghton以及其他五名澳洲國防高階官員,在基爾與TKMS的代表團(包含11名TKMS高層人員,由副總裁Dieter Rottsieper為首)會面;另外,在5月12至13日,澳洲未來潛艦計畫獨立評估團隊的領導者Greg Sammut少將帶領另一個代表團訪問東京,向日本方面高層(包括防衛相中谷元)說明日方落選的原因。

依照這篇報導,靜音性能是法國短鰭梭魚型潛艦提案獲勝的主因之一,其中最主要的關鍵是法國願意輸出本國核動力版梭魚型潛艦的噴泵推進器,法國宣稱這能讓法國提案獲得比德國、日本潛艦更高的靜音航速,而澳洲方面也對於使用噴泵的梭魚型加速時的靜音性能印象深刻,認為優於日本、德國的潛艦提案。此外,在過去一年裡,法國廠商在幕後積極運作,使澳洲方面懷疑TKMS潛艦的靜音性能;法國向澳洲提交先前鲉魚型(Scorpene)柴電潛艦的聲噪模型作為德國216型的參照物,然後提交法國自用的梭魚型核能攻擊潛艦的聲噪性能來作為短鰭梭魚型提案的參照物,藉以向澳洲宣傳法國提案在靜音性能上優於德國。

在與德國TKMS代表的會議中,氣氛十分緊張,德國代表幾乎反駁每一個澳洲方面解釋德國落選的理由,澳洲代表團花了很多力氣堅持競標結果沒有受到政治因素或媒體報導等非技術因素的干擾。在會議中,澳洲代表表示,德國雖然提出極為優渥的工業合作方案,然而216型潛艦提案本身性能並不夠好,並且告知德國方面,216型某一個特定頻段的噪音過大;而德國代表立刻追問這是哪一個頻段,是來自於艦體、輪機或推進器,但澳洲方面以機密為由拒絕回答。一位德國方面的觀察家認為,只要澳洲提出,德國國防業界絕對有能力在繳交提案之前解決這種等級的技術問題。

除了靜音性能之外,澳洲代表也透露,德國216型潛艦基本上是將原本2000噸級的214型排水量放大一倍,並配合放大的西門子推進電機,整個方案並不成熟;而德國、日本提案都使用功率密度較高、重量較輕的鋰電池,然而鋰電池較容易發生火災卻成了負分,法國先前則大力宣傳鋰電池用於潛艦上的潛在危險性。此外,澳洲方面認為德國方面的成本預估太過樂觀,建造八艘潛艦的費用只需要不到120億澳幣,即便加上作戰系統也才200億澳幣,認為德國提案並沒有真實反應這個計畫面臨的技術挑戰;而且TKMS先前宣稱在澳洲建造潛艦的成本完全不會比在德國本國建造更高,但澳洲政府內部評估是潛艦在本國建造的成本至少比在國外原廠建造多15%,認為德國方面沒有作足夠的分析。

當然,德國方面對於澳洲的答覆並不滿意,認為澳洲方面提出的各種評估與材料並不公允,TKMS仍認自己的提案沒有任何問題。

 

前ASC主管對選擇法國梭魚型的質疑

在2017年1月16日,前ASC船廠高階管理人Hans Ohff(任職期間為1993至2002年)在澳洲戰略政策機構(Australian Strategic Policy Institute ,ASPI)的評論與分析網站(The Strategist)上撰文,批評澳洲選擇大型梭魚型潛艦的決策,認為此型潛艦與澳洲的條件完全不相稱,並表示這種潛艦將會是「孤兒」(因為全球只有澳洲海軍採用這一型潛艦,澳洲海軍必須獨自承擔研製階段以及日後操作、維護、升級的所有成本與風險,沒有其他用戶來分攤)。Hans Ohff文中 表示,DCNS過去在全世界擁有豐富的造艦經驗與實績,其能力沒有太大問題;然而,對於澳洲海軍造艦諮商委員會(Naval Shipbuilding Advisory Board,NSAS,在2016年12月成立,負責審核澳洲政府各項造艦計畫,11名成員之中有7名是美國聘請的資深專家)對於柴電潛艦設計、建造的經驗卻大有問題。Hans Ohff質疑澳洲本土的工業能力,是否能順利完成這種滿載排水量高達5100噸的大型柴電潛艦的細部設計與製造工作。

此外,Hans Ohff也懷疑,短鰭梭魚這種大型潛艦,是否真能比體型小一點的其他長程柴電潛艦(例如蒼龍級)更有戰力;Hans Ohff引用澳洲國防部防衛科學與科技團(Defence Science and Technology Group)近日的報告,指出一但潛艦的尺寸與所需的推進功率不斷上升,則透過增大體機獲得的續航力、航速與自持力都會被抵銷掉(可能是因為越大型的艦體就需要更高的推進功率來維持航速,使得推進系統大型化,因而佔據艦內更多空間,使得儲存燃料與物資的空間受到壓縮)。此外,Hans Ohff嚴厲批評澳洲潛艦案的計畫階層,竟然沒有將絕氣推進系統(AIP)以及高功率密度的鋰電池等延長潛航時間的新推進技術納入考量,仍打算使用過時的鉛酸蓄電池,認為這是「無可推諉的疏失」。

而對於梭魚型獲勝的重要原因──首度在柴電潛艦上引進的噴射泵推進器,Hans Ohff也表示這需要通過流體、震動、空蝕、磁信號、效率、可靠度等各種測試才能實現,而且還要確保噴泵在各種操作條件下正常而安全地工作,這些都是技術挑戰。

 

美國對澳洲選擇法國潛艦的反應

在2017年6月5日,澳大利亞媒體澳洲新聞快遞(Australian New Express Daily )披露,先前擔任美國國防部副助理部長(主管南亞及東南亞事務)的希萊特(Amy Searight)表示,早先美國歐巴馬政府曾希望澳洲潛艦項目能與日本合作,藉以強化澳美日關係;然而在2016年,澳洲國防部對美國國防部表示,在競標流程中不希望聽到美方的意見。希萊特表示,澳洲國防部的舉動讓美國感到困惑,因為美國方面的考量是基於「戰略」與「同盟關係」,認為日本為澳洲提供潛艦能為澳洲與美國提供重要的戰略優勢。希萊特表示,美國認為「美方的提議非常有力。華盛頓的戰略分析師認為,(澳洲沒有選擇日本潛艦)是錯過了一個更快促進美、日、澳三邊合作的機會。因此,最後澳政府的決定令人失望,我們擔憂這會影響澳日關系,而此一關系對美國而言非常有價值」。此外,希萊特還表示,澳大利亞最後選擇法國潛艦,讓美國國防部感到「震驚」。

對於這項新聞,澳大利亞國防部方面表示,澳洲政府先前在競標案中選擇「最好的潛艦方案」,主要考慮潛艦性能,與日本合作的潛在戰略優勢關係不大,而美國國防部的人員無法干涉澳洲潛艦競標案。

 

造艦產業利益與整體戰略考量

澳洲工黨政府在2011年曾委託美國藍德(Rand)顧問公司對澳洲潛艦的研製能力進行全面評估;蘭德公司這份報告參照澳洲柯林斯級、美國維吉尼亞級(Virginia class)和英國擁護者級(Upholde class)的案例,列出潛艦研製工作所需的程序、技術研發、培訓專業人員以及擴充場站設施等。這份報告顯示,對於研製潛艦相關的所有設計與工程發展工作,現階段澳洲工業界有能力的公司機構嚴重不足,需要花費極高的資源來建立和培育;而研製潛艦所需的能量之中,只有船廠焊接工人(只需要按圖與標準程序施工)最能快速培訓,必要時三個月就能完成訓練。而真正關鍵的潛艦研製人材包括系統專家、工程師、大量有經驗的施工領班幹部等,都不是立刻可以培育養成,需要較長的時間與較高的投資才能養成。基本上,澳洲ASC船廠能自行培訓的,大概只有焊接工,而其他真正關鍵的研製能量,都要澳洲政府來投資建立。另外,關於潛艦的研發、建造以及維護的相關技術人材、設施很難應用在一般的商業造船領域上,一旦潛艦的研發與建造工作完成,除非立刻能投入其他的潛艦研製案,否則這些耗費大量資源建構的產能與人材都陷入無用武之地,下場是遣散流失(澳洲工業體系並不算完整,加上並未在國際潛艦市場打出名號,要長期保留潛艦研製能量或納入現有產業中的難度極高),非常不合乎成本效益。蘭德公司這份報告建議澳洲與有經驗的國外潛艦廠商合作研製潛艦,而不要從頭自行研製。而蘭德這份報告也是 當時工黨政府排除由本國研製全新設計潛艦的重要依據。

為了準備2015年版的國防白皮書,澳洲國防部在2014年9月委託美國蘭德(RAND)智庫對澳洲造船工業進行評估,報告在2015年4月中旬發佈。在這份報告中,蘭德分析認為澳洲造艦成本向來偏高,相較於國外船廠建造同類型艦艇高了30~40%。這是因為澳洲本國造艦計畫並不連續,每個造艦計畫完成後就無法銜接下一個建造計畫;每次造艦週期結束,就有大量工作崗位消失,許多有經驗的技術人員流失。等下一個造艦週期展開時,又必須從頭培訓建立產能 ,但好不容易建立的這些能量最後依舊週期性流失。如果澳洲能的造艦計畫能夠連貫,持續保有訂單,單位成本就可以大幅降低(可能只比國外高10%)。但如果澳洲要維持「細水長流」的造艦產能,澳洲造船工業大概只能保留兩家船廠、2000名員工,因此現階段澳洲境內四家船廠的規模必須縮減一半。值得注意的是,這份報告並未包含建造潛艦,因為澳洲國防部委託蘭德進行這份報告時,並不打算讓ASC在本土建造潛艦(澳洲只有ASC有能力建造潛艦)。水面艦的建造、維護以及潛艦的建造、維護分別是四個區別相當大的產業,所需的設施、技術、材料、施工程序都大不相同,水面艦與潛艦產業很多不能相通;其他同時擁有水面艦與潛艦工業的國家,生產/維護潛艦與水面艦的船廠與設施都是分開。ASC從建造/維修潛艦起家,隨後轉去建造水面艦,還想再回去造潛艦,認為潛艦與水面艦的建造設施與技術可以共通,在專業上其實並非如此,等於是重頭來過,對財政支出而言完全不經濟。

由以上觀之,相較於水面船艦,潛艦無論是載台建造或艦上系統的都更為特殊與高端,需要花更多的時間和代價,才能培育與累積人材和技術能量。然而,世界上少數能永續維持完整的潛艦研發、製造能量的國家如美國、日本、俄羅斯、中國等,本身都要擁有相當規模的潛艦部隊,潛艦的研製和建造才能順利銜接而不至於產生空窗,導致相關領域的人材失去工作機會而流失,等到需要研製下一代潛艦時又得從頭開始培育。甚至對澳洲而言,水面艦的建造事業已經面臨青黃不接,每次展開造艦計畫都需要從頭培育人材與經歷學習曲線; 而潛艦由於需求數量比水面艦更少,建立研製能量的成本卻更高,因此造潛艦付出的直接、間接成本以及之後人材和產能流失等代價,比水面艦更為顯著。因此,對於全世界大多數國家包括澳洲,建立完整的潛艦產能的可行性與整體效益,是個必須深思的議題。

長期而言,偏高的本土造艦成本會減弱澳洲海軍的購買力,進而刪減了購置的數量。例如澳洲在AWD防空艦計畫中建造三艘 七千噸級F100小神盾艦的花費,相當於購買五、六艘戰力更強的美國原版柏克級神盾驅逐艦,超支的成本也讓原計畫增購第四艘的可能性破滅。刪減造艦數量不僅會影響澳洲海軍艦隊的實力,也減少了艦隊壽期生涯中可以為造艦產業供應的維護升級商機;此外,軍事支出只是一個國家的其中一項開支,過高的建軍成本勢必會排擠其他領域的資源分配,對整個國家的發展造成不利影響。 更進一步,甚至先前澳洲決定成立ASC潛艦公司在澳洲建造獨門規格的柯林斯級潛艦,長遠而言似乎並非明智的決定,因為澳洲的基礎工業基礎並不紮實而內需也不足以長期支持,然而ASC還進一步被澳洲政府收歸國有;ASC的單位造艦成本遠高於他國船廠,競爭力不足,基本上是靠中央政策支持才能存活 。除了造艦之外,南澳許多其他產業如汽車等也有類似情況,(托尼.艾伯特上任首相後,將澳洲中央補助南澳汽車工業的經費刪減5億美元,並在2014年4月正式與韓國簽訂自由貿易協定(FTA),導致南澳汽車工業面臨韓國競爭, 都是加劇南澳地區對托尼.艾伯特不滿的原因之一),然而澳洲工黨每次執政時都會支持這些產業。

因此,主張潛艦不在澳洲本土建造的托尼.艾伯特首相,是基於整個國家資源分配以及合理而永續的造艦產業規模之下來衡量所有造艦計畫,所以才一再強調建造潛艦的決策取決於整個戰略的邏輯和總成本,而不是只針對特定產業或地方利益。直接由國外有經驗廠商建造潛艦比由本土建造更便宜,使澳洲海軍能購買更多的新潛艦,南澳地區的潛艦產業將能在組裝與服役後的維護工作上取得更多的長遠利益。這也是托尼.艾伯特政府所主導擬定的2015年國防白皮書中的未來造艦計畫中,將澳洲造艦業力量集中在建造水面艦(並且考慮幾個造艦時程的分配銜接,確保產業的永續發展) ,新潛艦方面則只參與系統整合與後續維修的主因。

然而,民主國家政權輪替的特性,使得執政者很難只用菁英理性的全局觀來決定各項長遠而重大的政策。例如2015年時澳洲面臨20年來首次經濟衰退,造艦工業所在的南澳地區失業率高漲 (如同前述,南澳地區許多缺乏競爭力、只能靠中央政策輸血的主要工業,遲早會面臨衰退),如何立刻製造就業機會、吸引選民而贏得2016年的下議院改選就成為澳洲各政黨的首要之務;加上托尼.艾伯特許多其他 刪減福利開支、減少對國內產業保護等措施引起國內反彈,同時期自由黨歷經幾次選舉挫敗之後,自然越來越難堅持前述較為理性務實的造艦戰略。托尼.艾伯特在2015年9月15日遭到黨內挑戰而下台,繼任的特恩布爾將更著重製造就業機會、修改經濟政策來挽救自由黨岌岌可危的選情;然而,如果澳洲潛艦計畫因此回到由南澳進行建造,依照過去澳洲造艦的經驗,成本將大幅上升,如此是否還能如原訂計畫購買至少八艘潛艦,不無疑問。此外,原本自由黨政府為了安撫南澳造艦工業對於潛艦不在澳洲建造的反彈,進而大量釋出水面艦的建造工作;然而如果之後重回潛艦在本土建造,澳洲造艦產業同時要進行多項不同的造艦計畫,可能會發生先前澳洲同時建造AWD防空艦與坎培拉級兩棲突擊艦、導致造艦能量不勝負荷,進而發生多項失誤以及延誤,使整個造艦成本進一步攀高。

印度法製潛艦洩密案

在2016年8月23日,澳洲媒體澳大利亞人報(The Australian)獨家披露,由法國DCNS提供印度的鲉魚型潛艦的大量機密資料外洩,總共有至少22400頁的技術資料外洩,包含詳盡的潛艦機敏資料與技術特徵(詳見 鲉魚型潛艦一文)。澳大利亞人報隨後在8月29日的新聞披露了洩密的來龍去脈:提交這些機密資料的是一名曾在新家坡一家武器代理商任職的澳洲資深人員,他在2013年下旬從新家坡公司方面交接業務資料時,意外取得這份不應該出現的高度機敏資料;這些資料是這名澳洲人員接手此業務之前,兩名曾在DCNS任職多年的人員在2011年從DCNS違法帶出這些機敏資料到南亞一家代理商任職,而隨後兩人遭上級開除,卻已經無法回公司取回這些機密資料,而該公司在不知情的情況下將這些資料轉移到一家新家坡軍火代理商,隨後轉移到這名澳洲人員手中。這些資料在不知情的新家坡公司期間,在2013年8月被放上對外公開的網路伺服器,之後也是透過一般的郵寄方式送到這名澳洲人員手中,整個期間完全無法保證資料是否以經遭到國外情報單位取得。直到2016年4月,澳洲政府宣布選擇法國DCNS作為SEA 1000潛艦案主承包商之後,這名澳洲人員決定披露這起嚴重的洩密,提醒澳洲政府,DCNS對於控制機密資料有重大缺陷,澳洲方面必須特別注意與DCNS合作時的保密問題,否則將會嚴重影響到澳洲甚至美國的國防安全。

此一嚴重的洩密案不僅引起印度官方高度重視,也引發澳洲方面的關切。印度鲉魚型潛艦機敏資料外洩事件不僅讓澳洲方面憂慮法國方面的保密能力,連帶也使此案中負責提供作戰系統整合與武器系統的美國有所顧忌,而吝於將與美國海軍同等的最先進技術提供給澳大利亞。

ASC的改組與分割

由於ASC集團在AWD防空艦專案的表現並不理想,早在2014年托尼.阿伯特任內,澳洲自由黨政府就開始謀求改組這個大集團,主要就是將ASC的水面艦與潛艦事業 拆散;一種可能性是將ASC的水面艦事業(以南澳的造船廠為主)賣給BAE集團澳洲分部來專心造水面艦,而潛艦事業則予以精簡,只保留為於西澳柏斯的潛艦維修廠站;如果潛艦由國外船廠建造,澳洲自然不需要耗費資源保留完整的潛艦研發設計能量。同時,自由黨政府也極力主張與美國、日本建立緊密的戰略關係,在這些政治與整體產業結構的考量下,不會像過去一樣只顧及澳洲軍方需求以及對地方產業的利益。

在2014年12月上旬,托尼.艾伯特政府進一步宣布未來造艦工業的三項要點,以創建一個可持續發展的海軍造艦工業:第一是政府會與工業界密切合作來挽救問題叢生的AWD防空艦計畫,第二是建立一個獨立的潛艦產業群,第三是以未來的水面作戰艦隊為基礎建立海軍造艦業,提高工業生產力。這三項方針就是前述政策的實踐,將ASC的水面艦業務與潛艦業務分割,水面艦業務著眼澳洲未來新艦計畫(以代替紐澳軍團級巡防艦的SEA 5000為主)。

在2014年托尼.艾伯特政府考慮拆散ASC當時,潛艦傾向由國外廠商建造、在澳洲本土的業務只剩戰系整合以及後續維護等。雖然日後托尼.艾伯特去職、SEA 1000潛艦案確定全部在澳洲本土建造,然而自由黨政府仍繼續推動ASC的重組與改造。 在2016年下旬,ASC的重組計畫大致明朗,將分成船艦建造(包括水面船艦、潛艦)、潛艦壽期維護以及基礎設施等三個獨立的事業。在2016年10月11日,ASC集團管理委員會主席Bruce Carter表示,已經與澳洲政府合作推動ASC重組有兩年時間,對於澳洲聯邦政府正式宣布將重組ASC的決策表示歡迎。Bruce Carter表示,在過去兩年,不僅AWD防空艦的建造計畫逐漸步上常軌並能滿足主要時程節點,原本柯林斯級潛艦艦隊的妥善率問題也大有起色,可以預期ASC的表現將越來越好;而ASC的改組也確保該集團能繼續保持澳洲海軍軍工業界的龍頭地位。

DCNS對工業合作的跳票

2017年6月下旬,消息傳出DCNS先前在競標期間對澳洲承諾的工業合作額度以及方式可能生變。 在6月20日,DCNS澳洲分公司代理總裁Brent Clark(先前競標期間的DCNS澳洲分公司總裁Sean Costello已經離職) 在澳洲參議院接受質詢時表式,DCNS並沒有打算在潛艦案中直接與ASC公司合作,表示DCNS與ASC並沒有正式的 工作協議,而是考慮吸收ASC的員工來進行建造工作。同時,Brent Clark也拒絕兌現前一年4月底前總裁Sean Costello 「超過90%建造工作在澳洲進行」的承諾,表示目前對於具體分工還言之過早。

對於這項轉變,南澳參議員Xenophon表示這令人困擾,並且批評DCNS現在的提案是「搶劫」, 澳洲本地能分到的工作額份只有60%(甚至更低)。Xenophon要求澳洲聯邦政府說明,接下來這是否就是DCNS提供給澳洲本地的工作額份。 Xenophon表示,目前ASC在南澳有1400個工作崗位, 負責對柯林斯級潛艦進行深度維修;而此時DCNS的食言意味這些工作未來可能都會不保,流失到西澳柏斯的潛艦基地附近。

南澳的國防工業部長Martin Hamilton-Smith也抨擊DCNS背信,毀棄了先前澳洲本地享有90%工作額份的承諾。 Martin Hamilton-Smith表式,只希望澳洲聯邦政府先前簽署的合約中,有明文記載潛艦案90%的工作額度必須在澳洲證實, 或者至少DCNS必須解釋為何無法達成這樣的比例。Martin Hamilton-Smith表示,不僅是ASC,澳洲本地潛艦供應鏈所有相關的廠商都會蒙受其害 (原本南澳期待潛艦案會在本地創造2800個工作機會,DCNS先前宣傳也是如此)。Martin Hamilton-Smith在聲明中仍呼籲,ASC仍舊期待與DCNS、洛馬集團 以及澳洲聯邦政府一同在潛艦案中合作,並表示ASC仍將在來年繼續提供更多工作崗位,包括柯林斯級潛艦的深度維護以及 為將來新造潛艦預作準備。

依照DCNS的工作計畫,將在阿德萊德建立一個全新的廠房(如同前述,ASC潛艦廠房裡已經有美國方面關於潛艦的設施與技術,美國不會允許法國廠商接觸與使用這些設施)。 然而,DCNS新建廠房之餘,先前並未承諾這是與ASC方面的產業合作,有可能是從頭建立DCNS本身在澳洲的產能,而將ASC邊緣化甚至排除在外。

在2018年5月中旬, 南澳中心聯盟黨(Centre Alliance)參議員Rex Patrick指控,澳洲國防部刻意將ASC排除在潛艦建造工作之外;Rex Patrick表示,法國海軍集團(原DCNS)在5月10日表示準備與ASC船廠展開合作,但隨即遭到澳洲國防部否認。Rex Patrick表示一份澳洲國防部以國家安全和商業理由而拒絕公開的文件中,記載了法國海軍集團與澳洲業界合作的計畫,上面註明「DCNS準備建立一個未來潛艦企業,為澳洲潛艦整個壽期生涯提供各種創新方案」;這意味著海軍集團會直接在澳洲建立另一家新的子公司,由母公司將所有的經驗與技術轉移到子公司製造,而不是與澳洲本土的ASC船廠合作,這終將使澳洲本國產業失去所有關於潛艦的經驗以及供應鏈。Rex Patrick批評除了潛艦案之外,澳洲本土ASC船廠以及奧斯特(Austal)被禁止參與350億澳幣的未來巡防艦(即SEA 5000)的投標,顯示澳洲國防部已經背叛澳洲造艦產業,「澳洲國防部正逐漸將澳洲造船廠從海軍造艦計畫中移除....他們希望我們的新潛艦由法國公司直接建造,補給艦在西班牙建造,未來巡防艦在英國、西班牙或義大利公司建造,然後Austal被從遠洋巡邏艦(OPV)計畫中排除、絕大部分都由德國公司建造....這樣的情況必須被阻止」。

 

計畫進展

在2017年7月上旬,洛馬集團澳洲分公司(Lockheed Martin Australia)以及DCNS澳洲分公司改組的海軍集團(Naval Group) 在法國瑟堡啟用澳洲未來潛艦辦公室(Future Submarine Office), 是澳洲梭魚Block 1A潛艦計畫的一項重要里程碑。 澳洲未來潛艦辦公室是一個結合三方(澳洲官方/軍方、洛馬澳洲分公司與海軍集團)的設施,又稱為修斯建築(Hughes House), 澳洲官方會在此與海軍集團、洛馬澳洲分公司等相關單位緊密合作,進行澳洲潛艦計畫的研製與設計工作。 總共會有超過50名澳洲人員參與海軍集團以及洛馬澳洲分公司的團隊。

在2017年11月中旬,法國海軍集團獲得南澳就業法庭(South Australian Employment Tribunal)的授權,即日起三年內能夠豁免於當地反歧視外國人的「平等機會法案」(Equal Opportunity Act),可拒絕僱用來自中國或俄羅斯等國的承包商或個人參與在南澳境內與SEA 1000潛艦案有關的工程項目。這是海軍集團在澳洲本地簽署大量相關承包子合約之前的配套法律保障;有此豁免權之後,海軍集團可以要求現有雇員和日後求職者出示其國籍和出生地,還可以向相關人員或承包商詢問詳細情況,並有權據此決定是否雇用。澳洲戰略政策研究院(Australian Strategic Policy Institute)主任詹寧斯(Peter Jennings)表示,幾乎所有大型國際軍備企業都是各國間諜窺探的目標;由於美國的參與,國外間諜試圖竊取澳洲潛艦案機敏信息與知識產權的興趣將會更為提高。美國在「國際武器貿易條例」(International Traffic in Arms Regulations)中有一份黑名單,包括中國、俄羅斯、朝鮮和一些中東國家,在國際軍備出口以及組織供應鏈時會避開這些國家的人員、企業與組織。南澳就業法庭法庭認為,授予法國海軍集團這項豁免符合「更廣泛的公共利益」;否則,一旦無法滿足澳洲聯邦政府與美國要求的安全規定,美國就不會允許一些敏感的工作項目在澳洲本土進行,使得南澳失去參部分工作機會,也使費用提高,損及澳洲國家利益。法國海軍集團表示,已經在澳洲各大城市展開相關的招募說明會,到此時已有1753人、740家公司與會。

在2018年3月上旬,消息傳出澳洲潛艦案的作戰系統主承包商美國洛馬集團表示,會在2018年內選擇聲納系統的供應商;而早先參與競爭的法國Thales集團總裁曾表示預期在2019年初揭曉,因此洛馬集團的時程早於Thales的預期。依照Thales方面的說法,正與洛馬集團進行相關討論。

在2018年10月中旬,法國沙法倫電子與防衛澳洲分公司(Safran Electronics & Defense Australasia,SEDA)分別與澳洲先進導航(Advanced Navigation)以及湯瑪斯全球系統(Thomas Global Systems)簽署合作協議,準備合作開SEA1000潛艦所需的先進系統。其中,SEDA與先進導航已經簽署合作備忘錄(Memorandum of Understanding,MoU),雙方合作發展可用於海上或陸上防務的先進慣性導航系統;而湯瑪斯全球系統則會協助SEDA公司在澳洲未來潛艦系統的相關活動,雙方在2018年稍早已經簽署協議生產Land 400與Land  907項目所需的PASEO光電搜索系統,而此時則進一步擴大到潛艦光電與導航系統方案。SEDA與澳洲軍工企業的合作不僅強化了SEDA在澳洲當地的供應鏈,而且能與澳洲企業技術合作,進一步強化該公司在軍工防務產業的能力。

在2018年12月13日,澳洲國防部長克里斯多夫.派恩(Christopher Pyne)在阿德萊德宣布,新潛艦正式命名為攻擊級(Attack class)。而在這天,克里斯多夫.派恩也宣布 Laing O'Rourke 跨國公司獲得合約,在阿德萊德港建立新的潛艦廠房,用來建造攻擊級潛艦。



關於泵噴推進器以及設計的疑點

在2017年10月上旬,同年5月上任的法國海軍集團執行官(Executive Director )Jean-Michel Billig在雪梨的一個研討會上被問到,法國為澳洲設計的潛艦是否仍要採用泵噴推進器時,Jean-Michel Billig的語氣變得不肯定;他噴泵推進器仍然是澳洲潛艦的「可能」選項(could be viable),但同時表示也可能使用傳統的螺旋槳推進器。在先前競標時,法國大肆宣傳短鰭梭魚型潛艦配備法國梭魚級核能潛艦使用的噴泵推進器,可將靜音性能提高到新的層次;然而,此時法方的口吻突然變得不確定,引發外界許多懷疑,認為法方最後可能食言,不在澳洲潛艦設計中使用噴泵推進器。

在競爭期間,包括德國、日本這兩家競爭對手以及若干專家都質疑,把向來用於核能潛艦的噴泵推進器用於柴電潛艦是否可行或合適(噴泵推進器重量更大、功率損耗也大,而且靜音性能明顯佔優勢的區間是在高速,而非柴電潛艦所在的低速)。

澳大利亞戰略政策機構(Australian Strategic Policy Institute,ASPI)的國防分析家安德魯.戴維斯(Andrew Davies)接受澳洲廣播公司(ABC)訪問時表示,噴泵推進器是配合核能潛艦(可長時間高功率輸出)而發展的,並不是用來配合傳統動力潛艦。安德魯.戴維斯表示,「真正的問題在於如何結合噴泵推進器....曾有幾個國家(例如蘇聯)嘗試在傳統動力潛艦上測試噴泵推進器,然後完全沒有下文」。對此,法國海軍集團向ABC表示,將噴泵結合傳統動力潛艦「是絕對可能的」(absolutely possible),然而最終採用何種推進系統要由澳洲政府決定。一位澳洲國防部官員表示,澳洲政府打算在未來潛艦上採用噴泵推進系統,法方在競標期間就將噴泵推進器列為選項。

另外,法國海軍集團總裁Billing在同一場合接受主流媒體訪問時也表示,為澳洲設計的短鰭潛艦計畫是「從頭來過」(build from scratch),這與原先DCNS競標時的各種宣傳完全不符。以2016年4月8日時任DCNS澳洲分公司總裁的Sean Costello在澳洲戰略政策機構(ASPI)發表的文章為例,文中稱澳洲短鰭梭魚Block 1A潛艦的主要技術、外型規格都來自於法國業已發展多年的梭魚型核能攻擊潛艦,完全依照核能潛艦的安全標準,只有推進、電力等部位改用DCNS其他現成技術,例如鲉魚(Scorpene)型柴電潛艦。有澳洲媒體推測,法國海軍集團總裁的言論似乎暗示澳洲短鰭梭魚Block 1A的研發工作已經與梭魚型核能攻擊潛艦切割,主要原因可能是法國本身梭魚型進度已經嚴重落後。事實上,光是將原本核子推進系統換成常規的柴電推進系統,對於船艦系統甚至結構(關係到推進設備、燃料艙間乃至水櫃等),就已經是極重大的變化。 

 

澳洲潛艦計畫獨立調查報告

在2017年10月19日,澳洲廣播公司(ABC)報導,澳洲國立大學(ANU)戰略研究教授休斯.懷特(Hugh White)警告,澳洲潛艦計畫野心過大,很可能嚴重超支與落後,導致皇家澳洲海軍在柯林斯級潛艦除役之際,產生最多可能高達20年的水下戰力空窗,而同時期亞洲太平洋地區卻面臨先前未曾有過的不穩定情勢。

澳洲政府責成休斯.懷特教授率領若干前澳洲政府人員與防衛分析家,針對澳洲潛艦案進行一項獨立調查報告,結論認為澳洲新一代潛艦計畫的花費將是他國家類似計畫的三倍。這份報告指出,首艘澳洲新一代潛艦可能在2033年服役,而最後一艘現役的柯林斯級也大約在此時屆齡除役。然而,懷特教授表示,依照世界各國的經驗,潛艦計畫通常會有5到10年的延誤,而新潛艦計畫的延誤將衝擊澳洲的國防戰略;如果現役潛艦退役而新潛艦尚未服役,則潛艦部隊官兵的作戰能力水平將會退化,因為沒有潛艦可以讓官兵出海訓練與執行作戰任務。

懷特教授領導的獨立調查報告也批評澳洲潛艦案最終決定使用傳統的鉛酸電池技術,而不是使用能量密度更高的鋰電池;由於沒有積極採用這些新技術,這份報告認為澳洲新潛艦的作戰能力將不會有顯著提升。此外,這份報告也批評選擇法國短鰭梭魚型的適當性,短鰭梭魚型是一種沒有實績、未經驗證的潛艦,修改自法國正在研製的梭魚型核子攻擊潛艦,而法國自己的梭魚型此時同樣尚未服役,而且已經發生過許多問題;因此,這份報告懷疑,法國為澳洲提供的新潛艦究竟是真正衍生自梭魚型核能潛艦,或者是一種從零開始的全新設計。

這份獨立報告建議,先從法國購買六艘現成設計的柴電潛艦,使得柯林斯級除役時能即時填補空缺,維持住澳洲的潛艦戰力。

爭執

在2018年8月下旬,澳洲金融評論( Financial Review)一篇報導指出,法國與澳洲關於潛艦的談判面臨僵局,可能無法照原訂計畫在9月簽署法澳雙方的戰略伙伴協議(Strategic Partnering Agreement,SPA)。SPA涵蓋澳洲潛艦計畫的各項合作框架與原則,澳洲潛艦案完成細部設計、進入實質建造階段,都必須等雙方達成SPA協議才能進行。此篇報導表示,雙方的歧見包括未來新潛艦保固期(warranty periods)的長短、法方海軍集團(Naval Group)所有權未來可能的異動,以及法國海軍集團執行SEA1000潛艦計畫後就從澳洲ASC船廠挖角、影響到ASC為現役柯林斯級潛艦的維護業務等。海軍集團的最大股東是法國政府,這使得澳洲與法國的合作效力等同於政府間關係(government-to-government relationship);然而,由於海軍集團有可能與義大利造船金融集團(Fincantieri)合併,法國政府失去導致海軍集團的所有權,成為澳洲當局的一大顧慮。業界認為,在2018年結束到2019年初之前,法國跟澳洲似乎不太可能達成共事簽署SPA。南澳中心聯盟黨(Centre Alliance)參議員Rex Patrick認為,澳洲潛艦案在進入細部設計之前,就已經排除其他競爭者、單獨與法國合作,使得法國方面在沒有競爭壓力的情況下與澳洲合作,是澳洲潛艦案陷入困局的原因。Rex Patrick也表示,澳洲潛艦案選擇了一個高風險設計,最快要到2030年代中期才能服役;他認為澳洲政府應該檢討現在的方向,從現成市場上尋找成熟設計並由ASC建造,能加快服役期程,即時到位抗衡中國與俄羅斯在南中國海方面的海上勢力擴張。

在2018年9月28日,澳洲電視網(Australian Broadcasting Corporation,ABC)新聞指出澳洲與法國海軍集團針對潛艦案的談判並不順利;澳洲國防大臣克里斯多福.派恩(Christopher Pyne)原訂要以及國防工業部長史蒂芬.席亞博(Steven Ciobo)原訂要在這週與法國海軍集團總裁Herve Guillou以及項目總管主管Jean-Michel Billig會面,然而這項行程遭到取消;ABC表示,除非澳洲、法國雙方先完成戰略伙伴協議(SPA)的簽署,克里斯多福.派恩就不會與法國海軍集團總裁會面。 而法國國防部長Florence Parly在9月下旬訪問澳洲並參與第一次澳洲-法國國防工業座談會(Australia–France Defence Industry Symposium,9月24日),法澳雙方原訂在此期間簽署SPA,顯然也沒有發生。對於這些新聞,法國海軍集團拒絕發表評論,只表示與澳洲方面的談判十分複雜且深具挑戰。外界認為,澳洲與法國在包括 保固期、技術轉移等項目發生重大歧見,導致談判受阻。澳洲與法國會在2018年10月展開下一輪談判,然而即便雙方在此時達成共識,雙方擬定SPA內容並完成簽約,恐怕也不會早於2018年聖誕節(2018年度雙方政府作業的截止期限); ABC引述澳洲國防業界消息認為,雙方很難在2018年結束前簽署SPA,甚至有人擔心在2019年下一輪聯邦大選之前無法完成。澳洲反對黨表示,如果2019年聯邦大選之前無法完成SPA簽約,且工黨如果贏得大選,可能會對整個澳洲潛艦案重新審查。 有消息傳出澳洲部分在野黨議員準備聯手抵制澳洲目前的潛艦案,聲稱法方開價太高,還有大量的議價空間。

針對ABC的報導,法國海軍集團隨即澄清,表示對於雙方談判進度仍感到樂觀。海軍集團發言人向防務新聞(Defense News)表示,雙方洽談的是攸關未來30年的緊密戰略性合作,而這樣重大的協議花費較長時間談判是天經地義。此外,澳洲國防部長克里斯多福.派恩也在10月1日回覆媒體,表示現階段12艘潛艦的計畫沒有任何延誤,雙方仍持續針對戰略伙伴協議進行協商,並相信雙方可以達成一個公平且永續的協議,不僅向在澳洲軍隊服役的人員提供所需的裝備,而且達成對澳洲納稅人的最佳方案。 在10月2日,克里斯多福.派恩也鄭重否認先前他拒絕與法國國防部長Florence Parly以及海軍集團高層會面,表示他「上週日跟週一都與法國國防部長會面,並花費多時進行意見交換」,並在法國-澳洲國防工業研討會中與海軍集團高層人員會面交談;不過,克里斯多福.派恩並未正面說明是否有任何原訂的正式會議遭到取消,只表示這個價值500億澳幣的潛艦案並未發生延遲或超支,雙方仍在繼續進行。克里斯托夫.派恩也表示,500億澳幣的成本從來就沒有包括潛艦服役之後的後勤維護項目費用。

在2018年10月中旬日本與澳洲剛舉行外交與國防雙首長峰會之後,10月11日日本外務大臣河野太郎返國前接受ABC訪問時被問到,如果澳洲與法國的潛艦談判破裂,日本是否有可能再次與澳洲合作,河野表示這樣的可能性存在,不過這取決於澳洲政府的決定;同時,河野也表示,如果澳洲再度向日本接觸尋求潛艦技術,他不確定日本政府需要花費多久才能準備好另一個提案,這必須去問防衛省以及相關廠商。此次日、澳雙首長會議中探討未來兩國間高層級的國防戰略合作,例如雙方海軍合作在南中國海巡航。澳洲智庫機構Lowy Institute的專家Euan Graham表示,如果澳洲與法國談判破裂,澳洲國防部將面臨是否從頭審視潛艦需求的艱難抉擇,甚至必須考慮核子動力潛艦的可能性。

在2018年11月,法國海軍集團總理Herve Guillou從巴黎飛往坎陪拉進行兩天的訪問,希望能化解雙方對SPA的歧見。在2018年12月5日,澳洲總理莫里森(Scott Morrison)在阿根廷舉行的G20峰會中與法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)會面,期間商談澳洲與法國的SPA事項;稍後莫里森接受訪問時宣稱,雙方的SPA談判都在軌道上,進展良好,可望在近期敲定SPA協定的內容。

在2018年12月5日,ABC一篇報導披露,法國海軍集團執行SEA 1000潛艦計畫將會超過最初設定的500億預算,期限也將延後;此篇報導表示,法國海軍集團要求在雙方最終協議中,預算比原先增加30%,期限延後三年,但澳洲國防部則只同意預算增加25%、期限延後兩年。此外,ABC這篇報導也透露,為了解決當前澳洲與法國雙方的歧見,澳洲方面在11月聘僱於2018年初退休的國防部助理部長Kim Gillis作為顧問。依照2018年12月13日國防部長克里斯多福.派恩的說法,潛艦案由澳洲本地製造的比例約為60%。

 

澳洲亞太防務報導(APDR)對澳、法僵局的分析

在2018年10月29日,澳洲軍事雜誌亞太防務報導(Asia Pacific Defence Reporter,APDR)一篇由Kym Bergmann撰寫的文章提到,儘管澳洲與法國雙方官方都否認,但很明顯SEA 1000潛艦案遇到了很大的困難,澳洲以及法國海軍集團(Naval Group)無法簽署戰略夥伴協議(Strategic Partnership Agreement,SPA),海軍集團拒絕與澳洲建立一個公平承擔風險責任的關係。與此相較,澳洲SEA 5000巡防艦計畫在2018年6月底選定英國BAE System之後,雙方只花了數星期談判就達成了類似的承諾(反觀SEA 1000潛艦案在2016年4月底宣布由法國DCNS獲勝,在同年12月簽署合約,往後超過一年時間,雙方就具體合作框架卻遲遲無法達成共識)。

APDR這篇文章推論現在SEA 1000遇到的主要問題包括:

1.法國Baracuda核能攻擊潛艦發生延誤以及海軍集團人力調度:

在SEA 1000競標期間,法國DCNS高調宣傳參與競標的提案的母型───法國自用的梭魚型(Baracuda)核子攻擊潛艦。然而後來本文章作者等澳洲記者試圖追蹤法國海軍梭魚型潛艦的建造進度,澳洲媒體所有關於簡報或會面的請求都被法國海軍集團拒絕或忽略,法國海軍、國防採辦局(DGA)乃至許多相關次承包商,對此都三緘其口;只有少數承包商稍微透露首艦敘佛倫號(Suffren)可能在明年(2019年)某時展開試航,然而此時梭魚型首艦根本還沒下水。

本文作者在三年前(約2015年)曾受邀前往法國瑟堡(Cherbourg)參觀梭魚級潛艦建造工作,當時還在前期建造階段,在場區可以看到許多接合的分段,許多主要裝備已經安裝,核子反應器則還沒到位。然而,在一年前(約2017年),另一群澳洲記者接受法國政府邀請參訪時,一位記者詢問法國梭魚型核能攻擊潛艦的延誤情況,法國海軍集團表示這全都是負責核子反應器的國營公司Orano(原Areva)的問題。然而,這可能並非問題的全貌。由澳洲媒體這兩次採訪經驗顯示,梭魚型核能攻擊潛艦計畫因不明原因而延遲了至少三年,以任何標準,都可以推測這個計畫面臨了重大困難。依照某些未經證實的傳言,梭魚型潛艦在最終系統整合階段遇到了重大問題,是導致計畫延誤的主因。

這不僅顯示,法國海軍集團為澳洲提供、衍生自梭魚型核子潛艦的短鰭梭魚柴電攻擊潛艦,設計上可能發生問題;更重要的是,作為法國海軍的唯一主承包商,國營(法國政府持股62%)的法國海軍集團肯定優先集中力量和資源解決本國計畫的問題,能為澳洲潛艦案分配到的人手自然相對減少。更有甚者,法國近年推動許多主要艦隊更新計畫,包括替換戴高樂號的新一代航空母艦、替換現役凱旋級的第三代核能彈道飛彈潛艦,乃至於替換拉法葉級巡防艦的未來巡防艦(FTI)計畫等,肯定要佔去海軍集團大量的研發與工程團隊;依照海軍集團的工作優先順序,澳洲潛艦案獲得的優先權恐怕是在法國本國計畫之後,這對於澳洲潛艦案的進度十分不利。

2.法國與澳洲對SEA1000潛艦案態度的差異


這篇報導指出,法國海軍集團在澳洲潛艦計畫中的合作模式,與法國海軍集團在本國的情況截然不同。澳洲國防採辦模式與流程對於計畫管控以及承包商責任(包括計畫期程、產出品質、預算等)有明確規範,任何違約如延遲交付、質量或性能表現未達驗收標準等都有罰則。此外,澳洲國防採辦程序也必須向澳洲政府單位如澳洲國家審計辦公室(Australian National Audit Office)以及澳洲國會公開,接受監督。在以往澳洲重大國防採辦中,不乏廠商無法如期、如質交付而遭受處罰的,例如由波音承包的楔型尾(Wedgetail)空中預警機計畫、由歐洲直昇機公司負責的虎式攻擊直昇機(因大量質量問題而遭到澳洲政府停止付款)等等。

然而,海軍集團在法國本國軍備計畫中的地位與立場截然不同;海軍集團是法國國營企業,基本上算是法國政府部門,是法國海軍主要造艦計畫的唯一執行者;因此,法國國防部無論如何都必須持續挹住資金給海軍集團,直到船艦交付,其他別無選擇。這顯然不是澳洲政府與承包商之間的關係。

另外,當澳洲正式選擇法國作為SEA 1000主承包商以後,法國高層明顯不打算遵守先前競爭評估程序(Competitive Evaluation Process,CEP)期間做出的重要承諾(例如前文提到的工業合作額度);法方這種
食言背信的態度,無可避免地減損了澳洲國防部對法方的觀感與信任。在與澳洲方面的互動中,法方似乎認為無論如何,澳洲兩黨都會繼續支持SEA 1000潛艦案(如果澳洲決定潛艦案重頭來過,注定造成無法彌補的重大時間損失)。以上種種,使得澳洲與法國就雙方合作框架如SPA協議等,遲遲無法達成共識。澳洲認為SEA 1000潛艦案是法國、澳洲雙方的對等合作,共同承擔風險,但法方顯然不是如此看待。

3.工黨影子國防部長的看法

對於2019年聯邦大選後如果澳洲執政黨輪替,APDR也曾詢問在野的工黨影子內閣(Shadow Cabinet)的影子國防部長(Shadow Defence Minister)里查.馬里斯(Richard Marles)一系列問題,包括當初競爭評估程序(CEP)最後選擇法國海軍集團,是否合乎程序;如果法國海軍集團方面不斷降低澳洲工業合作額度;而如果工黨在2019年大選後重新執政,且澳洲與法國海軍集團的談判觸礁,工黨有何替代方案?

然而,里查.馬裡斯從未直接明確回答APDR的每一項提問,只是回覆一些綜合性、立場性的敘述,例如:
工黨長期以來始終堅持發展國防業界是基於戰略需求,必須在澳洲境內提供高端的生產工作,並提高國家主權能力。里查.馬里斯的回覆也包括批評前首相托尼.艾伯特(Tony Abbott)的舉措,包括補給艦讓西班牙建造、潛艦直接在日本建造等,這種思維無異於去工業化。對於澳洲潛艦的選擇,里查.馬里斯回答,自主國防產業的選項多與政治理由有關,而不是戰略需求,政治情況變化也通常快過戰略需求,例如選舉鄰近或執政黨更換黨魁時就會造成改變(這就是先前SEA 1000潛艦案評估期間發生的事)。里查.馬里斯承認,獲得12艘長程柴電潛艦保護海上疆界與維護航線安全,是澳洲不變的戰略需求。對於SEA 1000競爭程序選擇法國海軍集團,里查.馬里斯表示,到頭來,法國海軍集團的確是高水平的合作夥伴,但仍必須說當初實在不該做這個決定。

然而,里查.馬里斯明確指出,對於與法國之間的戰略夥伴協議(SPA),澳洲政府有兩件事情必須做:首先必須簽署這個協定,然後確定這個協議反應澳洲的國家利益。澳洲政府已經太多次讓各種因素干擾、延遲這類程序,他們無法承受再重演一遍。此外,里查.馬里斯也提到必需要為現役柯林斯級潛艦繼續進行升級,「他們的最後一批船員目前還沒出生」。

APDR指出,里查.馬里斯的回應反應了一件事實:由於SEA 1000潛艦案裹足不前,澳洲終將必須為六艘柯林斯級潛艦進行大規模延壽工程,這可能會發生在2020年代,執行期間勢必會造成澳洲潛艦力量空窗,而這段時間可能正好是澳洲最需要潛艦的時候。

APDR總結指出,SEA 1000潛艦案的現況,是典型的「不可抗力量遇到不能變的目標」;法國海軍集團似乎認為他們現在做事的方式終將獲勝,但澳洲可不這麼認為。

 

 

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