美國軍售制度以及台灣向美國軍購概覽

台灣S-2T反潛機,攝於2014年台中清泉崗空軍基地開放。在1980年代後期,台灣透過商售管道,指定原S-2生產

廠商格魯曼作為升級主承包商;當時由於沒有美軍方案可循(美軍S-2已經完全除役),加上台灣軍方缺乏經驗,

導致此案執行並不順利,進度落後且預算超支。此一挫折也使得台灣軍方日後軍購時,如購買美軍現役相同裝備時,

就盡可能與美軍使用的構型同步,以降低風險。

台灣向美國購買的P-3C反潛機,攝於2015年11月新竹空軍基地開放;在這批飛機啟封翻修工程中,台灣軍方

直接指定與美軍現役P-3C升級作業的相同廠商(洛馬原廠)以及相同構型,而不是透過競標讓另一家也有

許多P-3C改裝實績的L3公司也加入競爭,導致若干爭議。 

(上與下)2019年8月台北世貿國防展中,美國洛克希德.馬丁展出漆著中華民國國徽的F-16V戰鬥機模型。在8月20日,

美國國防部正式公布對台出售66架F-16 C/D Block 70的軍售案;這不僅是1992年9月美國宣布售台150架F-16 A/B Bloc 20

戰機之後,暌違27年再度出售戰鬥機給台灣,更是美國批准台灣比照美國其他盟邦、能直接對美國提交「發價需求書」

(LoR for LoA),而不是只能先提詢價性的「要價需求書」 (LoR for P&A)之後,台灣首次以新制提交

美國的軍購案。如此,美國行政單位依規定,在收到後六個月內做出回覆,而不像先前台灣只能提交

「要價需求書」 的時候,經常被美國行政單位無限期擱置。因此無論從內容或過程,台灣購買F-16 C/D Block 70

都是台灣向美國軍購層級的提升。

 

 

──by captain Picard


 

美國的對外軍售管道分為兩種形式:海外軍售(Foreign Military Sales,FMS)與直接商業銷售(Direct Commercial Sales,DCS) 管道。依照美國法律,軍售是一種安全合作活動,故美國政府不得在軍售活動中獲取或損失利潤。既然要求美國政府不得損失利潤,整個軍售案從開始到結束的活動中,產生的所有支出都必須由買方承擔;而如果買方單方面取消採購,也必須承擔一切軍售活動產生的費用。

海外軍售管道(FMS)

美國海外軍售管道(Foreign Military Sales,FMS)是一種政府對政府的交易(以台灣為例,由於台灣不被承認,需透過AIT美國在台協會與美國國防部接觸), 等於是買方委託美國政府作為中介,向美國廠商購買產品與服務;在FMS管道之下, 買方承辦單位只與美國政府對口單位交涉,而合約商同樣也只與美國政府單位交涉;整個軍購案實際上由美國政府行政部門與軍方單位執行,期間所有程序(含發包、研製、生產 、驗收、運交)都依照美國政府相關法令制度進行,大幅增加如質履約的保障。相對地,在FMS之下,軍備產製合約完全由美國政府與美國廠商對口,買方完全沒有插手餘地,幾乎沒有議價空間,而且需遵照美國FMS的方式來執行與付款,沒有太多選擇的餘地。

透過FMS管道供售的品項不一定是美軍現役裝備,也可能是已經退役的二手裝備,或者是美軍沒有、專門針對客戶需求的裝備。FMS規定,只要透過FMS管道供售的任何產品,美國國防部就有義務提供相對應的支持與服務,維持可用性;即便該裝備已經從美軍除役,在一定時間內(10年)也仍然必須維持後勤與備料。

FMS管道包含一連串繁複但固定的流程。首先,買方向美國政府提交需求申請書(Letter of Request, LoR ),台灣軍方稱之為「要價書」。LoR是一種意向文件,沒有固定的格式,可以是具體表達採購特定軍備的信息,也可以只是詢問特定軍備的價格。如果客戶方只是單純詢價,美國方面就會回覆詢價品項的價格和可獲得性(Pricing and Availability,P&A),而買方這樣的LOR又可具體稱為詢價需求書(LoR for P&A);而如果買方先前已經從美方獲得了P&A信息(先前已經與美國政府交涉過),就可以直接向美國政府提交供貨意向需求書(LoR for LoA),在其中明確表達要購買特定軍備,而美國國防部就會回覆供貨意向書(Letter of Offer and Acceptance,LoA)正式確認將供售買方,而台灣軍方通常稱LoA為「發價書」。就一般情況(例如美國的盟邦),買方先與美國政府相關單位接觸,確認採購特定軍備的意願,並談妥採購項目與數量,然後撰寫LoR for LoA,透過外交管道交付美國政府; 而台灣在過去由於地位不如美國一般盟邦,因此必須要先撰寫初步的詢價需求書( LoR for P&A),向美國方面詢問特定軍備的價格以及可獲得性。在FMS法規中,美國政府並沒有義務在特定期限內回覆LoR for P&A;但買方如果發出LoR for LoA且被美國政府接受,美國政府就必須在一定時間內(目前規定是六個月)回覆買方(無論批准與否)。

LoA是美國政府批准向買方供貨的正式文件,內容包含將供售買方的全部項目(含產品與服務)與報價,此外還會記載相關的規定與限制。LoA的價格並不一定等於最終交易價格與細部項目,基於美國政府在軍售案中不獲益也不受損的原則,後續任何非預期支出都會導致費用變更;例如,FMS相關法規規定,如果在軍售案產生不可收回、一次性的非經常費用(non-Recoverable nonrecurring costs),例如根據買方特定需求而專門進行的客製化研發修改,過程中產生的非經常性超支費用一旦超過5000萬美元,買方就必需支付。另外,核發出的LoA通常包含美國國防部認為買方需要的所有配件等項目,但買方也可以根據實際需求與預算而再更改內容。當軍售案金額達到某種程度以上,軍售案必須先交由美國政府單位審查,批准後由白宮方面公布後送交眾議院審查,60天內眾議院若如無異議就自動通過,此後美國政府才能向買方發出LoA文件,確認出售意願以及報價。美國政府回覆LoA給買方之後,買方本國完成行政程序(例如由本國國會通過預算),就簽署LoA並回覆美方(代表認可美方供售的項目與條件),由美國國務院再次審核並批准,完成後此軍售案就正式生效,美國政府會與負責產製的美國軍備廠商簽署合約;而買方一旦依照合約支付款項,美方廠商就開始生產軍備,並由美國政府單位監控合約執行進度,依合約期程交付。

付款方面,買方需在美國聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank,FRB)開設一個軍購付款帳戶(計息),該國所有透過FMS向美國的軍購都由此一帳戶支付,美國政府再由帳戶中扣款。而後續的各項手續與服務,包括後續採購、核發出口許可、維修服務、訓練買方人員、提供文件與翻譯、採購零組件、後勤支持等等,也都由美國政府相關單位負責。

一般而言,透過FMS銷售的裝備會和美軍本身需求一併下單給廠商,因此許多FMS軍售的生產工作是多個購買國的訂單一併產製;如此,可提高同一批次產製的數量,降低單位成本,並使美國政府在與廠商議價時較有優勢。因此,FMS供售的武器系統以及零件裝備時,往往需要配合美軍每個財年的對內與對外銷售計畫,除了行政程序上必須配合美國官方之外,每一批次軍售也自然會重新議價(美軍每年度海外軍售計畫中,多個要購買相同裝備的買家會聯合議價與簽約),因此如果連武器系統所需的後勤料件都需要透過FMS向美國政府購買,報價等於每年浮動而且買方處於劣勢(如果是台灣內部廠商或軍工單位供貨,台灣政府/軍方在議價上自然可以強勢,甚至能將許多隱形成本如服役初期的補保/修改轉嫁給研發生產單位)。

在FMS管道之下,除非美國因重大因素而改變對買方國家的軍售政策(例如軍事禁運等),負責執行的美國政府/軍方等單位不僅必須屢約完成,而且必須在固定期間內( 至少10年以上)以固定價格供應合約中指定的後勤品項與服務(細節視合約內容而定)。由於報價、項目管理與執行、行政風險等都由美國政府包辦,對大多數國家而言,FMS管道提供了最佳的保障。

FMS由於需透過美國政府許多單位經手,除了軍備產製本身的報價之外,還附帶還包含美國國防部方面的服務費用與行政管理成本,包含因應通膨的物價波動費、行政作業費、保險費、訓練費用、合約管理服務費(CAS)、研發測試評估費(RDT&E)、知識產權費、後勤支援費(LSC)、打包裝箱處理費(PC&H)、分期成本、兩種倉儲費、運費等13大項附加的成本。在FMS制度中,這些費用項目都有明文的計算方式,每一筆 美國廠商的支出(無論是裝備品項的採購,或長期服務合約之下的定期支出,包括廠商提供服務的差旅費用)都要依照規定支付固定比例的行政費用給美國政府(美國軍火商將買方的帳單提交給美國政府,美國政府加上行政管理費用之後再向買方請款) ,因為這些全都透過美國政府FMS主管單位轉手。依照2018年更新的FMS法規,2012年之後的FMS軍售案,美國政府固定收取相當於軍售本身額度3.2%的行政費及1.2%合約管理服務費(CAS)。此外,FMS法規也規定,某些軍售案如非經常性研發成本超過5000萬美元、或總生產成本超過2億美元等,美國政府可透過軍售附加費用來回收研發成本。然而,FMS也規定,在特定情況下可減免前述的各種附加費用項目,例如對於英國、加拿大、澳大利亞、以色列、日本等親密盟友,或者判斷這類收費可能影響銷售案(例如面臨競爭);或美國國防部已經透過共同採購而壓低了單價時,基於美國政府在軍售案不受損不獲益原則,也會免除部分費用。

除了新產製的軍備之外,FMS管道之下還包括的美國政府剩餘國防物資法案(Excess Defense Articles,EDA),美國政府通常透過此一管道向盟國低價供售從美軍汰除的裝備。在EDA規定下,出售價格在原始採購費用5~50%之間;而這些裝備交付前的啟封、維修、翻新改良等費用,都需要由買方負擔(若干品項如陸軍悍馬車、UH-1和AH-1直昇機例外,美國在移交前會主動翻修,但美國總統和買方有權放棄翻修),而在特定條件下(例如銷售對象是發展中國家,且裝備重量不超過5萬磅等),美國政府會資助運費。

原則上,就買方的單一採購案,只能在FMS或DCS管道之間擇一。依照美國法律,買方如果不滿意FMS的報價,可以接著改申請DCS,但必須先主動放棄先前透過FMS提交的LoR;而如果此時美國政府已經向買方發出LoA,若此時買方要轉換成DCS管道,則LoA有可能被美國政府取消(但不一定);同樣地,如果買方先以DCS管道進行採購,隨後打算改成FMS,則經由DCS的採購也必須先取消。另外,某些品項較為複雜的大型採購,就可以視情況拆分成幾個不同項目,分別視為不同的採購案,依照情況由FMS或DCS執行,不受到兩種管道不能同步進行的限制;例如, 軍機採購案經常是透過FMS管道購買航空電子與武器系統,經由DCS管道購買機身,最後在FMS管道之下完成整合。

例如,印度採購海軍反潛直昇機案中,印度海軍在2017年7月要求直接透過FMS管道與美國政府接觸,購買S-70B反潛直昇機,以加快採購期程(印度海軍早在2009年招標採購16架反潛直昇機,價值約10億美元,在2011年由美國賽考斯基S-70B擊敗歐洲NH-90,但隨後雙方因為談判價格與合約內容無法形成共識,導致裹足不前,在2017年4月又告破局),但這個提議遭印度國防部否決,印度國防部決心推動反潛直昇機案的國際公開招標,透過公開競爭取得較好的價格與合約條件(印度國防部打算斥資70億美元購買123架9~12.5噸級海軍直昇機,並授權在印度國內生產)。

美國對台軍售最早期是每一年處理一批,到2000年代改成分批的包裹處理作業,重大軍售經常發生在每一任總統任期末段;這顯然是顧慮中國方面的反應。隨著中國的影響力與日俱增,美國每批次對台灣軍售時的顧忌也逐年增加;以2012到2016年美國歐巴馬總統第二任期為例,幾項主要軍售項目(包括對台出售二手派里級飛彈巡防艦,乃至於美國廠商參與台灣潛艦國造案所需的商業簡報性出口許可)的審核都遭到異常的長時間延宕。等到2017年初右派的美國總統川普上任後,將中國視為美國最大的戰略競爭對手,對台灣軍售也立刻轉為積極。在2018年6月5日,路透社引述美國官員報導,美國對台軍售將從過去長年的批次包裹審查,改個別逐案審查的形式;台灣國防部對此回應,透過台灣、美國各項交流的合作管道,期望在正常化的機制下,在台灣每年提出軍購需求時,能藉由美方的逐案審查,得以預測軍售時機,台灣也可及時獲得所需的防禦戰力,更有助預算安排。台灣中央新聞社引用一名熟悉美國對台軍售作業的前海軍官員說法,對台軍售改為個案處理,當然有助於使台灣以美國為主要軍售來源,並及早獲得武器系統;該名美國軍官表示,過去的包裹的方式不僅曠日費時,影響台灣方面的採購期程與預算規劃,當中又會受國際政治因素等影響。另一名熟悉美台軍事合作的前任空軍將官則表示,美國對台軍售採逐案審查如果落實執行且有效率,對台灣當然有利;不過一個可能的缺點則,所有軍購會一個一個都攤在陽光下,對於軍方行政作業效率、專業的要求會更高,未來執行情況還有待觀察。

 

直接商售管道(DCS)


在除了政府對政府的直接軍售管道之外,美國提供的另一種軍售管道是直接商售 (Direct Commercial Sales,DCS);在DCS之下,買方會直接與相關廠商 接觸,因此能夠直接選擇廠商、制訂規格以及與廠商議價,執行與付款方式都有商談空間,比較類似一般的商業規則,彈性大得多,買方也能處於相對強勢。經由DCS也不需經過美國政府諸多官方程序(特別是考慮到一堆政府部門的審核過程),且整個履約過程完全不受美國政府的採購制度監督;在DCS管道中,唯一參與過程的美國政府單位是國務院的國防貿易控制辦公室,負責逐項審核廠商打算提供給買方的產品與服務(包含軟硬體、訓練、後勤等) 。相較於FMS管道,DCS管道可能更適合購買美國軍方快要除役或消失的產品,不過屆時美國不負責後續的支持保障。成本方面,由於免除大多數美國政府介入經手的行政成本,透過DCS管道購買的帳面成本,通常低於經過FMS管道(當然,原FMS管道中美國政府機關包辦的專案管理與支援保障項目,在DCS架構都變成買方自己要付出的成本)。當然相對地,整個行政管理與執行過程就完全是買方的事情,需由買方自行負責並承擔風險 。


因此,選擇DCS管道的國家本身必須非常瞭解美國複雜的國防軍工體系,有能力直接與美國軍火大廠交涉議價,本身也要有良好的專案管理 與專業技術能力。此外,DCS出口許可效期只有4年,一項重大軍備案執行期間往往不只四年,每次到期之前必需重新申請延展;台灣由於國際地位趨於弱勢(美方對台軍事出口往往受到影響),如果每次出口許可期限只有四年,下一次延展就可能因為美國政府政策轉變(或者2010年代以來美國常由於內部因素導致行政耽延),就可能影響到軍備案的執行。 當然,軍購案透過DCS管道執行完成後,沒有類似FMS的固定期間內保證供應零附件的規定 ;如果買方在專案中發生失誤,沒有妥善處理服役後的後勤補保項目(例如萬一所選擇的裝備的供應商倒閉,導致商源消失),或者日後美國政府對相關次系統的輸出政策改變,就會衍生出許多麻煩。即便對美國軍備廠商而言,FMS也比DCS有保障,因為交易履約過程不受美國政府法規監督,如果買方發生違約或延遲/拒絕付款,廠商也很難經由正規的國際法律或外交管道保護自身利益。

 

台灣向美軍事採購案例

在中美共同防禦條約有效期間(1955年3月3日至1980年1月1日),國府軍方取得軍備乃至一部份後勤,都由美軍負責。與美國斷交之後,台灣就只能透過美國一般的對外軍事輸出管道獲得美製武器。受限於1982年美國與中國簽署八一七公報等因素, 使得美國對台灣的軍售只能趨於低調,因此在1980年代台灣有許多對美國軍購是透過直接商售管道,包括在美國技術協助下研製IDF戰鬥機以及M-48H勇虎式戰車、「光華一號」造艦案(美國透過商售管道轉移派里級巡防艦技術在台灣建造, 一部份技術文件由美國軍方透過FMS軍售管道提供)、向美國購買S-70C(M)1反潛直昇機,以及老舊S-2反潛機的升級案(升級後型號為S-2T)等。

不過,在S-2反潛機升級案中,台灣軍方卻受到了嚴重的挫折。先前在美援期間,國軍的軍備物資都由美軍提供,完全沒有自行規劃軍備建設採購的經驗,沒有任何前例與標準可循。例如,即便美方同意輸出軍事技術裝備,買方所需要的裝備品項與數量(含主體系統、次系統、彈藥、零附件、維修工具、訓練相關設備、技術文件等等)、所需的服務項目(包括人員訓練、技術支持、諮詢服務等)都要由買方決定,而正確地選擇廠商、裝備次系統組合、所需的零件等附屬項目、服務等,都需要由自己事先研究規劃妥當。

由於此時S-2以經從美國海軍除役,因此沒有美軍的標準升級方案可循,台灣空軍認為將S-2委由原生產廠商美國格魯曼( Grumman)進行升級是最合理、最穩妥的方式。然而,由於毫無前案可循、經驗不足,台灣空軍在擬定升級方案的先期研究階段、與格魯曼制訂合約等過程都有不足,執行階段遂面臨進度落後、整合不良等問題。由於當時空軍承辦人員經驗不足,升級案中每架S-2所需的零附件數量超過預期,原本打算升級32架S-2,最後只能完成26架,且其性能一直無法滿足國軍空中反潛巡邏需求。 之後,監察院以「便宜行事、有圖利廠商之嫌」追究責任,在1994年彈劾懲戒了空軍總司令郭汝霖、 四名中/少將(彈劾生效時這些主事者均已退役,所以懲戒並無實質作用)。

由於S-2T的挫折,日後台灣軍方在許多向美國軍購的案子中,只要採購對象是與美軍相同的裝備,多半都選擇跟隨美軍使用的裝備構型和廠商,或者加入美國軍方進行的裝備升級案等;這包括2000年代的P-3C採購案(註1)、陸軍AH-64E/UH-60直昇機採購案、F-16V戰機升級案以及電戰莢艙案購案等。在2001年,美國小布希政府宣布提供八艘柴電潛艦給台灣,台灣國防部也堅持以官方的海外軍售管道(FMS)執行;然而,由於潛艦先天性質敏感且價格昂貴,美國也早已沒有現成的柴電潛艦設計方案與生產線,而美國海軍又堅決反對在美國境內出現柴電潛艦的產能,因此對台灣潛艦案態度消極,雙方對價格的歧見成為這個柴電潛艦案裹足不前、最後無疾而終的主要原因之一。不過,台灣仍然有透過DCS直接商售管道向美國採購的案例,包括2010年代台灣建造獵雷艦的「康平案第二階段」、IDF升級的「雄鷹專案」所需的部分組件技術、向洛馬集團引進MK-41技術並轉移中科院...等等。

另外,1980年代後期海軍對法國購買拉法葉艦、義大利製測量艦、德製獵雷艦等軍購案由於透過中間商與 原廠打交道而頻頻引發弊端 ,導致台灣海軍大量承辦人員直接、間接受到波及,許多管理規劃與監造人才受懲處而退伍, 使得海軍自身主導專案的決心大減。而依照2000年代以後的經驗,台灣的軍事採購如需由台灣軍方自行選商,極容易導致各方廠商靠著來自人脈(如政客、立委、退役後進入軍火界的軍官等) 介入,乃至於受到政治鬥爭、台灣政府採購制度設計(例如經常被使用的最低價格標)的壓力, 無法保障決策過程的客觀專業,競標程序往往選擇了能力不合格的廠商與產品, 就算交付後也無法穩定保障在服役生涯中的後勤供應。 因此歷經1980年代以來許多重大軍備建設的教訓之後,日後向美國軍購時 ,台灣國防部與軍方基本都堅持走FMS軍購管道,由美國軍方進行專案管理與選商作業,杜絕台灣島內政治等非專業壓力介入的空間, 並以獲得與美軍現役相同構型、性能的裝備為目標,確保武器保服役期間的後勤保障無虞。

 

軍購案追隨美軍的利弊

採用與美軍現役相同構型的裝備的好處是,美軍在武器系統漫長服役生涯中積極地進行各項軟硬體升級,買方只需透過軍購管道引進相同升級,就可以得到通過美軍驗證程序的升級方案,相關的規劃、選商等也都由美軍完成,可將買方需要承擔的風險降至最低;而美軍本身是武器裝備的最大客戶,使用數量大,國外用戶購買相同裝備的單位成本可以降低。而美軍即便是停產的過時裝備,也規定停產之後的若干年(例如7年)內必須維持充足硬體零件與軟體持續支持,對於擁有不少美軍停產裝備的台灣軍方而言,在一定期間內後勤還有保障。但如果是專為用戶量身定做的產品,則武器系統日後所有升級改良作業都需要由用戶自行張羅規劃 並完全負擔成本,發生的問題都要用戶自己解決(例如執行上與廠商發生糾紛、廠商因故無法履約等),而用戶的資源、經驗以及購置的數量,顯然都遠遠不及美軍。

然而,一旦台灣軍方對美軍購的執行過於依靠美軍,意味著裝備研發過程、產製進度等完全受制於美軍。如果因為美軍裝備投資與產製計畫有所變動(有時還隨不同海外客戶的需求而有所變動),提前或延後生產作業,台灣軍方原訂的交付都會受到連帶影響;然而依照FMS軍售管道的制度,若生產合約異動導致交付延期 (例如許多客戶搶單時),甚至可能因故取消,買方並無法獲得任何理賠,因為美國廠商在相關軍售案中是對美國政府負責,這些產製計畫的變更往往也是依照美國軍方的決定。

例如,台灣海軍陸戰隊斥資約50億台幣向美 第二批增購36輛二手AAV-7兩棲突擊車(此前首批已採購各車型54輛), 原本台灣國防部規劃民國104年到108年(2015~2019)間陸續接收這些AAV-7;美國國防部在2015年12月告知國會,在2016年2月向台灣提供正式發價書(LoA)合約,2016年6月雙方正式完成LoA簽約;最初建案採購時,規劃的預算是53億2428萬2000元新台幣,到了台美雙方簽署正式LoA合約時,因匯率變動,全案金額調增為58億1260萬4000元。原訂首批AAV-7預定在2016年下半開始交付,但2016年7月下旬,消息傳出台灣支付首期款項後,美方突然告知台灣軍方須延遲三年半交貨(預定在2020年及2021年分批交付),此時台灣海軍陸戰隊仍在使用的老舊LVTP5兩棲登陸履帶裝甲車已達到使用年限,美方延後交期嚴重影響了台灣軍方汰換軍備的計畫。外界曾懷疑美國延後交付AAV-7是政治考量,而海軍司令部則回應「因美方須配合其他武器建案統一辦理,故包括AAV7在內的整體軍購建案考量,調整時程,以納入更多武器系統的採購考量....執行期程往後續年度調整順延,是與我方討論結果」。 依照立法院議事紀錄,參謀長梅家樹在回答立法委員呂玉玲時表示,美方因為輸出許可延後,使得全案完成時間延後;原訂在民國104年至108年(2015年2019年)執行,民國108年第四季交付完畢,因美方輸出許可延遲,原案開始時間仍不變,延後到民國110年(2021年)第一季交付完畢,完成時間只順延了1年1季(1年三個月)。美國片面更改交期的可能原因,除了政治顧慮( 中美關係,或者美國暗示台灣在太平島、南沙群島問題上降溫)之外,也可能同時期其他客戶也在訂貨,美軍現有庫存AAV-7車體供不應求,以至於影響交期(日本防衛省在2013年就訂購首批四輛美國二手AAV-7,隨後打算在2018年之前購買52輛,組建水陸機動團 ,後續車最後是日本與BAE Systems簽約生產新車)。依照2018年6月中旬的消息,台灣軍方官員表示,美軍AAV-7庫存車體不足供應此時所有買家的需求,但美方保證此時已經控存了出售台灣所需的36輛,以確保台灣權益。

而台灣空軍在2010年代將F-16 A/B Block 20戰機升級為F-16V(註2), 原本是美國與台灣軍方合資的計畫,相同規格將升級美國與台灣空軍的F-16機隊;然稍後美方由於國防預算刪減等而退出,導致台灣成為F-16V唯一用戶, 而當時台灣也只能硬著頭皮增加預算來完成此一計畫。當然,由於F-16V的研發整合作業是依照台灣軍方的訂單由台灣提供經費完成,日後其他國家採用F-16V方案的相關技術時,台灣都可在該向軍售案中回收研發成本(先前類似案例也出現在購買S-70C(M)1反潛直昇機)。

此外,美軍海外軍售出口的裝備,取決於美國每年度海外軍售計畫;如果同一時間點上,美軍以及一個以上的其他國家要購買同一種軍品,美國政府就會一同進行議價與產製。然而,這與各購買國本身政府的行政作業未必能完全配合,例如有時台灣立法院審議時程無法配合美國每年度海外軍售計畫的節奏。有時,為了避免錯過每年度美國海外軍售的議價程序,台灣軍方會在未經立法院審核批准的情況下先向美方承諾,但這也可能引發若干爭議,例如2015年底美國批准出售台灣的MK-15 Block 1B方陣近迫武器系統案(註3)

而台灣軍購完全追隨美軍裝備構型,部分裝備生產進度完全取決於美軍本身的決定,也會影響台灣方面的付款期程;且由於台灣可能同時有好幾個大型軍購案正在向美國付款,都從同一個在美國聯邦儲備銀行(FRB)匯款帳號中扣款,再加上軍備產製期程受制美軍本身的生產期程而有波動,種種因素加疊,導致帳號匯出款項的進度難以查核。因應複雜的軍售付款期程,台眉雙方在每年都會召開一項華美軍售對帳會議,一一審核付款履約項目,而美方在每季也會提出每個軍售案件帳單給駐美軍事代表團及台灣方面採購單位進行審查,確保履約。在2017年10月上旬,消息傳出台灣監察院審計在查核台灣向美國軍事採購(透過官方FMS管道)執行情況時,發現從民國99至104年間(2010至2015年),美方按月從台灣在美國聯邦儲備銀行軍購帳戶提領的軍購案款項,超出實際付款需求。依美軍財務管理作業手冊規定,美軍國防帳務中心基於必要,可定期在每月從美國聯邦儲備銀行的各軍購國帳戶(計息),計息提領軍購案未來30日的預估付款金額到美軍軍售信託基金(不計息),以支應向美國軍備廠商的付款需求;然而監察院審計部查核時發現,美國國防安全合作局(Defense Security Cooperation Agency,DSCA)對台灣在2010至2015年度的軍購案中,是以60日的平均支出數作為每月提領金額,其每月提領金額,超出各月份實際支出金額約0.94億至2.54億美元。因此,審計部函請國防部,向美方爭取回歸美軍財務管理作業手冊規定,並參考台灣每月實際支出金額,調降每月向台灣軍購匯款帳戶提領的金額,降低台灣軍購案款留滯美軍軍售信託基金(不計息)的金額及期間,以維台灣方面的權益。經促請國防部洽請美方處理後,美方已同意調降對台灣軍購帳戶的提領額度,增加台灣軍購案款的孳息收入。國防部主計局長陳國勝中將於2017年10月11日在立法院外交及國防委員會接受質詢時表示,民國103年(2014年)10月,國防部和審計部派人赴美取得資料,再逐筆核對民國99年(2010年)7月到民國104年(2015年)6月的資料,核對後發現部分月份沒按照財務管理作業手冊的規定核算,美方提領金額和平均支出數確實有差異;在民國105年(2016年)4月份開財務管理會議後,美方承諾會按月提供資料讓台灣核對,問題已經解決。

 

川普總統任內:從批次處理到個案處理/台美軍事交流檯面化、常態化

2017年,美國總統唐納德.川普(Donald Trump)上任以後,美國立刻將中國視為最大的競爭對手與潛在戰略敵人,無論從軍事戰略或經貿上都對中國採取空前強硬而激進的措施;同時,川普政府也在「台灣關係法」與美國政府對台「六項保證」等原則上,更重視與台灣的防衛以及美台軍事戰略合作關係。無論是軍售或美台軍事交流的質與量,在川普第一任期就有了空前的突破。

在川普上任之前,歐巴馬政府(2008~2016)為了避免刺激中國,對台灣的軍售十分消極低調;例如在整個任期都拒絕對台出售新造F-16戰機,潛艦案也無進度,在2011年9月才批准任內第一個對台重大軍售案,為台灣升級現役F-16戰機;而在歐巴馬第二任期,對台軍售更趨消極,多以「化整為零」的方式,將必須維持供售台灣的「維持補保(sustainment)」軍品(如零件、備料等)分割成低於法定通告國會門檻的金額(每批5000萬美元以下),如此就不需要對外公佈,以迴避中國大陸的政治壓力。即便是以國防剩餘物資法案(EDA)出售台灣的兩艘派里級巡防艦,歐巴馬政府處理速度也異常緩慢,在2014年12月簽署兩艦的轉移法案之後拖延了足足一年都沒有送交國會;為了推動這項軍售,眾議院外交委員會在2015年12月9日通過第4154號「台灣海軍支持法案」,要求歐巴馬總統對軍艦轉移台灣的案子設下期限,於是此案在2015年12月17日才正式由國防部防衛安全合作局(DSCA)公布並送交國會。

在2017年3月14日,華盛頓自由燈塔(Washington Beacon)網站引述數名剛上任的川普總統的政府官員的說法,原本美國白宮、國務院、五角大廈在2016年12月歐巴馬卸任前夕準備正式通知國會一批價值10億美元的對台軍售(台安國防部副部長李喜明在2016美台國防工業會議期間曾透露,美方會有新的軍售案),但被多名白宮國安會官員擋下,而前副國家安全顧問海恩斯(Avril Haines)是主要的反對者;此報導指出,這項軍售案包括進行中的F-16A/B戰機的部分裝備以及若干飛彈,可能還包括指揮溝通、情報蒐集與偵測裝備。普萊斯對此表示,白宮與國務院及五角大廈會商後,在最後幾日做出決定不向國會公布這筆軍售案;其中一項因素是,這該交由下屆政府來決定,通更有效能與平衡的對台軍售包裹。

川普上任美國總統後,在2017年6月29日批准公布任內首批對台軍售,包括「MK48重型魚雷」、「AGM-88B高速反輻射飛彈」等8項(價值14.2億美元),以及有關飛彈、雷達及射控系統等,合計兩批軍售案總金額17.5億美元。在2018年9月24日,美國國防安全合作局(DSCA)通知國會一筆對台軍售,包括台灣空軍使用各型軍機(F-16戰機、C-130運輸機、F-5戰機、IDF經國號戰機)所需的航空系統備件以及其他相關的支援系統,總價值3億3000萬美元。這是美國總統川普上任後第二次軍售台灣。

同一時間,台灣國家政策研究基金會國家安全組高級助理研究員揭仲接受中央社以及BBC中文網等媒體訪問時,分析了2017年與2018年這兩次對台軍售的實質差異。揭仲表示,1979年美國與台灣(中華民國)斷交後,美國因應中美建交局勢制定「台灣關係法」,承諾會售予台灣防禦性武器;由於美國向來只賣軍事武器給邦交與準邦交國,但對於已無正常邦交關係的台灣,必須要特案處理。因此在過往,美國對台軍售模式都是由台方提出需求(在特定美台軍售相關會議提出,一年約2次),累積二至三年後,行政單位統一將需求交由美國國會議決議決,最後由總統批准,此為「包裹式軍售」模式。後來到馬英九總統任內,變成隨時都可以提出,透過美國在台協會(AIT)轉給美國行政部門處理;但通常美方收到需求後,都會累積多個項目,再一次通知國會處理,採包裹方式。揭仲舉例,2017年的軍售項目中包含雷達、飛彈及射控系統,裝備性質涵蓋陸、海、空3個軍種,就是傳統包裹式的軍售。

然而,2018年9月的軍售,背後的執行過程已經發生改變;此次的軍售僅針對軍機零組件,代表美國並不像過去慢慢累積台灣申請的軍售項目並一次處理,而採取與對美國一般盟邦同級、以個案審查與通告方式,審查通過就放行;而這反映美國政府部門對中國大陸態度的轉變(到2018年,美國以經對中國發起貿易戰)。以往為了避免引起中國反彈,美國行政部門累積多個台灣申請的軍售項目批次放行,以減少帳面上公布對台軍售的次數;而在一些政治敏感時機,美國更會因此拖延對台軍售作業(例如先前小布希總統後期或歐巴馬政府);加上歐巴馬第二任期內,美國政府發生赤字懸崖、預算封存、行政機關關門等情況,進一步拖延了對外軍售的行政作業。

揭仲表示,川普政府對台軍售模式的轉變,意味著不再將台灣當作「特案處理」對象;之後只要台灣提出需求,經由在AIT轉交美國政府,美國政府與國會即可視台灣需求來處理,不用曠日費時等待累積成批次,增加了期間遭受政治因素干擾的風險。而採取個案式軍售分散處理,意味著美國公布對台軍售的次數會增加,勢必讓中國方面需要更頻繁地回應;揭仲表示,這意味美方「逐漸不在意中方感受」。這代表未來台美軍事交流可能會逐步朝「正規化」、「正常化」邁進。

對於2018年9月這批軍售,台灣總統府發言人黃重諺回應BBC中文表示,2017年的軍售案歷經美國兩任政府,數量規模都各有不同,但都是同個「批次」。現在美國有不同的做法,金額是一回事,美台兩方在背後都有更深一層的合作。
在2019年4月15日,美國國防部DSCA公佈川普總統上任以來第三批次對台軍售項目,繼續向台灣空軍提供F-16飛行員在路克空軍基地的培訓及後勤支援相關計畫。這是美國官方首次公開宣佈美台空軍的合作交流,形同向外界宣告台美的軍事合作關係,涵蓋武器使用訓練及戰術交流等關鍵領域。這顯然美方有意將雙方空軍交流「檯面化」、「公開化」。

此外,川普政府對台灣自製潛艦計畫採取積極支持態度,使得台灣潛艦計畫能從先前的牛步而有根本性的進展。台灣國際造船在2016年年底獲得海軍「潛艦國造」設計標,意味台灣「潛艦國造」進入實際執行階段;然而美國國務院從2016年下旬起以「跨部會審查」為由,擱置了美國相關廠商參與台灣潛艦案商業簡報所需的「行銷核准證」(marketing license)的審核作業。一般的正常審查期程 通常會在收到申請文件後90至120天內回覆結果(無論批准或否決),然而美國國務院一拖就是將近兩年。2016年底美國總統歐巴馬準備交接給川普, 照程序美國對台相關軍事技術合作項目暫時喊停,等待川普政府上任重新審理;2017年初川普上任後,各項若干重要國防文職任命如國防部助理部長、各軍種部長等職務任命遭到民主黨以聽證會杯葛而延遲,影響上任初期對台軍售事務的進度。相當長一段時間內以來,美國國務院以美國與中國的關係為重,經常阻撓對台軍售、安全合作等諸多事宜(包括潛艦),這可以往前追溯到小喬治.布希總統任內。然而2017年初川普政府上台之後,明確展現對中國強硬的態度,在一年的時間內逐漸任用一批立場保守強硬的右派、鷹派人士擔任國防部、白宮顧問、國務院等相關要職;這些人士不僅主張對中國強硬,也認為美國應在政治、軍事上對台灣給予更強的支持。在2018年3月13日,川普突然宣佈撤換在伊朗核武協定等議題上不合的國務卿雷克斯.提勒森(Rex Tillerson),改任命原CIA局長、鷹派人士麥可.龐培歐(Mike Pompeo),象徵美國國務院過去以來相對親中國的立場即將轉變。在此之前,代表美國國務院傳統立場的代理亞太助理國務卿董雲裳 (Susan Thornton),是2016年以來延宕處理對台潛艦輸出許可的重要人物;然而在2018年3月川普任用龐培歐擔任國務卿之後,董雲裳 的亞太助卿提名案受到阻撓,甚至她本人都極可能遭到撤換,所以只好改變立場。於是在2018年4月5日,經過一年半左右的延宕,美國國務院終於核准相關廠商來台灣的行銷核准證。此後,美國相關廠商紛紛來台向台灣海軍接觸,世界其他潛艦生產國也紛紛跟進開放,大大加快了台灣潛艦原型艦設計與生產的進度;爾後台灣關於潛艦案向美國的合作也檯面化,以FMS軍售管道向美國政府申請專案管理等協助。

 

F-16 C/D Block 70:台灣對美國軍購層級的升級

如同前述,以往台灣循FMS管道向美國提出軍購要求時,必須先向美國提出最初步的 「要價需求書」 (LoR for P&A),向美國要求有意軍購項目的報價;等美方回覆初步報價之後,台灣軍方才能據此完成系統分析(系分)作業、並產出正式的「發價需求書」(即LoR for LoA)並再提交美方,等待美方回覆;這不僅多一道手續,而且使美國政府可以無限期片面擱置台灣的軍購要求。

依據美國政府的海外軍售管道規定,接到「發價需求書」(LoR for LoA)後,行政部門必須在半年內作出決定(無論同意與否),並且必須告知美國國會;然而,針對前一階段的「要價需求書」(LoR for P&A)則沒有時間限制,美國國會也沒有介入的空間。例如,2001年美國小布希總統曾宣布出售潛艦給台灣,然而等台灣送出「要價需求書」後,就被重視對中國關係的美國國務院擱置 。在陳水扁政府第二任期,從2006年起向美國要求購買F-16C/D戰機(實際上台灣在2003年就有意購買),發出的「要價需求書」也同樣如石沉大海 ;由於前一批對台軍售包裹(包含潛艦)處理不順使美國政府不滿,加上中、美、台灣以及亞太周邊局勢演變等因素,當時美國根本不願意出售F-16給台灣;依照美國國會 研究處文件記載,台灣在2006年7月、2007年2月與2007年7月三度向美國遞交關於購買F-16的LoR文件,全部被小布希政府拒收。台灣國防部在2006年直接建案與申請預算,但在缺乏美國回覆報價資料的情況下,台灣方面只能參考他國購買F-16案例的數字,以機密預算名義 強行編列,總額將近1600億新台幣(當時陳水扁政府宣稱,先編預算是表達台灣方面強化自我防衛的決心,美方才會批准);但因美方根本沒有回覆台灣的LoR,「鳳隼案」預算在2006年11月遭立法院以不保證美方同意為由而凍結。 之後立法院仍在2008年度國防預算中保留購置F-16C/D的項目,在2007年12月時確定將國防部申請的220億新台幣 預算通過200億新台幣(約6.15億美元)、刪除22億,不過由於美方並未回覆LoA、沒有實際報價資料, F-16採購預算最終仍在台灣2008年度國防預算中遭到立法院凍結。  

在陳水扁以及馬英九政府執政時代(2000至2016年),台灣一直向美方爭取,希望能比照較親近盟邦的待遇,可直接向美國提出第二階段「發價需求書」(LoR for LoA),如此美方行政部門就須在規定的120天(六個月)期限內答覆,且參議院、眾議院有不少支持台灣的議員,更有機會介入,使得軍售案成功的機率提高。歷經多年努力,加上2017年美國川普政府上台後加強對抗中國的態勢,對台灣官方交流與軍售事務都採取更有好態度,美國終於在2018年底同意台灣可直接提出「發價需求書」。

於是在2019年2月27日,台灣正式向美國提交購買66架F-16(V)戰鬥機的「發價需求書」,是美國批准台灣軍購比照盟邦模式之後的第一個案例。經過美國行政體系半年審理,美國國防部防衛安全合作局(DSCA)在8月20日正式公告對台出售66架F-16 Block 70的軍售案,總價值80億美元(約2504億台幣);對照先前多年來美國對台軍售的速度與等級,在台灣提交LoR半年之內就通過了出售新造戰鬥機這樣的重大軍售,顯示川普總統任內美國與台灣軍事合作的緊密度大幅升級。DSCA公布的可能軍售內容包括:

1.66架F-16C/D Block 70戰機

2.75具F110 GE發動機(其中9具為備用)

3.75套 Link-16系統 (其中9具為備用)

4.75套改進型可編程顯示器產生器(Improved Programmable Display Generators ,iPDG) (其中9套為備用)

5.75具APG-83主動相位陣列相位雷達(Active Electronically Scanned Array,AESA) (其中9具為備用)

6.75具7000AH型模組化任務電腦(Modular Mission Computers)(其中9具為備用)

7. 75套LN-260型嵌入式GPS/INS系統 (其中9套為備用)

8. 75門M61火神(Vulcan)20mm機砲 (其中9門為備用)

9. 138套LAU-129多用途發射器

10. 6套FMU-139D/B引信供導引炸彈用

11. 6套FMU-139D/B惰性引信供導引炸彈用

12. 6套FMU 152引信供導引炸彈用

13. 6枚MK-82訓練彈(Filled Inert Bombs)供導引炸彈用

14. 3套GBU-38/54聯合直攻彈械(JDAM)的KMU-572尾部套件

15. 75套AN/ALE-47干擾彈撒佈器(Countermeasure Dispensers) (其中9套為備用)

16. 120具ALE-50拖曳式誘餌或同類裝備

17. 75套APX-126先進敵我識別系統(Advanced Identification Friend or Foe) (其中9套為備用)

18. 75套AN/ALQ-211 A(V)4空用整合式防衛電戰套件(Airborne Integrated Defensive Electronic Warfare Suite,AIDEWS) 或同類裝備(其中9套為備用),電子戰線上可抽換單元( EW Line Replaceable Unit,LRU)以及標準化電子模組(Standard Electronic Module,SEM)組件

19. 150具ARC-238無線電 (包含18具備用)

20. 通訊和加密(Secure Communications and Cryptographic Appliques)應用設備,含73具KIV-78加密通信保密(cryptographic COMSEC )裝置與10具AN/PYQ-10簡易密鑰上傳器(Simple Key Loaders,SKLs)

21. 3具聯合任務規劃系統(Joint Mission Planning Systems ,JMPS)

22. 27套第2代聯合頭盔顯示瞄準系統(Joint Helmet Mounted Cueing Systems,JHMCS II),可結合夜視鏡(Night Vision Device,NVD)或蠍式混合光學基礎內部追蹤器(Scorpion Hybrid Optical-based Inertial Tracker,HObIT)

23. 70具夜視鏡(Night Vision Device,NVD)

24. 6個備用夜視鏡放光管(image intensifier tubes)

25. 槍彈驅動裝置/推進劑驅動裝置(Cartridge Actuated Devices/Propellant Actuated Devices,CAD/PAD)

26. 干擾絲(Chaff)與熱焰彈(Flares)

27. 3具用於GBU-54雷射聯合直攻彈械(Laser Joint Direct Attack Munition,LJDAM)的DSU-38A/B精準雷射導引感測器(Precision Laser Guidance Sensor,PLGS)

28. PGU-28A/B 20mm砲彈

29. 整合與測試用的遙測裝置(telemetry)

30. 炸彈零組件

31. 20個地面任務歸向站(ground debriefing stations)

32. 電子戰鬥國際安全協助計畫(Electronic Combat International Security Assistance Program,ECISAP)支持,包括電戰資料庫和任務資訊檔案(Mission Data File,MDF)開發(機密/非機密)

33. 通訊設備

34. 機密/非機密料件、維修與支援設備,測試設備,軟體交付/支援,人員訓練,訓練設備,飛行技術手冊以及技令。

35. 炸彈架

36. 組織/中級/基地層級工具(Organizational, Intermediate and Depot level tooling)

37. 飛行員生命維持裝備(Pilot Life Support Equipment,PLSE)

38. 可置換式任務裝備(Alternate Mission Equipment,AME)

39. 地面訓練裝置(包括飛行和維修的模擬器)

40. 裝箱櫃

41. 彈藥保養的開發整合測試暨工程、技術與後勤支援。

42. 戰機運送服務

43. 研究與調查

44. 設施建立服務

45. 美國政府與承包商的工程、技術和後勤支持服務

46. 其他相關的後勤、計畫與保障支持。


 

註1P-3C軍購案

以2000年代台灣向美國購買12架P-3C反潛巡邏機為例,台灣軍方一開始就決定透過FMS軍售管道向美國購買,並指定由P-3C的原廠洛克希德.馬丁(Lockheed Martin)執行,確保升級改裝作業的方案與美軍現役P-3C機隊同步,使台灣的P-3C能獲得與美軍同步的後勤保障;美軍自用的P-3C升級案如BMUP和AIP等,都由洛克西德.馬丁執行。然而在2006年初,另一家也承包美國海軍、海關以及若干西方盟國P-3C升級作業的L3集團,動用前美國副國務卿阿米塔吉(Richard Lee Armitage,在雷根時代擔任國防部代理副部長時就與台灣方面建立了關係,曾涉入幾個當時對台大型軍備輸出案)向台灣政界遊說,就有台灣的立法委員要求軍方將P-3C升級案改為公開招標,讓合乎資格的L3也納入考量評比;為此,台灣海軍曾正式向美軍詢問P-3案改成公開招標的可能性,隨後美方在5月回函給台灣海軍,當時美方表示若在現階段改為公開招標方式選商,則該案期程可能進一步延長31個月,並增加作業費用;更重要的是,循公開招標就無法保證最後台灣軍方能獲得具有美軍1.5萬小時認證的機體結構延壽方案,以及與美軍現役P-3C同步的航空電子與任務裝備。因此,台灣國防部最後維持原訂方案,指定由洛馬集團進行翻修改裝作業。

當然,台灣軍方在P-3C案中堅持指定與美軍相同的方案與廠商,也難免引發爭議。在2009年7月底,民進黨籍前立委李文忠就召開記者會質疑當時的決策,認為同時期其他美國盟邦進行P-3C升級案時,都採取公開招標讓洛馬與L3競爭(澳洲、紐西蘭 、韓國的P-3C機隊升級作業就選擇由L3執行),只有台灣軍方要求指定廠商,但在美方軍售規定中並未主動要求台灣海軍指定洛馬原廠,認為當時國防部欺騙了立法院。李文忠在記者會中表示,一開始洛馬集團面臨競爭時,曾經承諾會在台灣成立P-3C反潛機的區域維修中心,且台灣購買的12架P-3C中,有8架會在台灣進行翻修升級作業,促進台灣本地航空產業發展 ;結果台灣國防部堅持指定廠商,在2007年10月台灣與美國正式簽署P-3C翻修升級作業的發價書(LoA)時,12架P-3C變成完全在美國翻修,洛馬最初承諾在台灣建立的區域維修中心計畫也跳票,而美方和國防部都沒有任何解釋。對此,當時台灣海軍司令部則回應,P-3C反潛機軍購案是考慮取得與美國海軍現役相同構型的最新反潛機,因此選擇由為美國海軍執行P-3C反潛機升級的原廠洛馬集團來執行本案的啟封、維修、延壽與性能提升工作;而對於區域維修中心計畫,海軍司令部表示,經濟部與洛馬公司簽定的工業合作協議書內容時,包括改裝、維修中心、投資、整體後勤支援等都只是考慮選項(而非有效力的承諾),並沒有限定只有在台灣設立區域維修中心。

註2:台灣空軍升級F-16

在2011年9月22日,美國歐巴馬政府批准一筆對台軍售,將台灣空軍現役145架F-16A/B Block 20進行升級(1992年9月由美國總統喬治.HW.布希宣布出售台灣150架F-16A/B,稱為「和平鳳凰計畫」),主要項目包括航空電子、機體翻修延壽等,尤其是換裝新開發的主動相位陣列雷達;台灣空軍稱F-16升級為「鳳展案」。 在2012年10月,洛克希德.馬丁(Lockheed Martin)獲得美國政府價值18.5億美元的合約,為台灣的145架F-16A/B戰鬥機進行升級;升級的項目包括安裝主動電子掃描陣列雷達(AESA)、更新座艙航電(含頭盔顯示瞄準器)與任務電腦、增加Link16資料鏈、嵌入式全球定位系統、升級電子戰、Have Glass II 電磁波吸附匿蹤塗層等。洛馬集團自行稱這種升級的型號為F-16V,V代表「腹蛇」(Viper)。

原本台灣空軍規劃F-16升級案構型要與美國空軍同步,最主要是選用的雷達。洛馬集團針對F-16雷達升級展開招標,並在2013年8月1日宣布由諾斯洛普.格魯曼集團(Northrop Grumman)的可變敏捷波束雷達(Scalable Agile Beam Radar,SABR) 獲勝。SABR主要是利用先前為F-22戰機開發的APG-77以及為F-35戰機開發的APG-81等固態電子掃描雷達的技術為基礎,在現有AN/APG-66雷達(用於F-16戰機、B-1B轟炸機等)的系統基礎上進行升級;由於後端供電、冷卻以及天線口徑等都維持AN/APG-66的水平,因此SABR的性能會相對低於為阿拉伯聯合大公國F-16 Block60開發的AN/APG-80主動相位陣列雷達(供電功率、天線陣面都加大,機上發動機、發電機甚至機體結構也有變更)。然而對各國現役F-16升級市場而言,SABR在不需要大改機體平台、機電架構的情況下讓用戶的F-16升級成具備固態主動相位陣列雷達,明顯擁有更好的性價比與吸引力。

依照原本計畫,台灣空軍F-16升級案的前兩架在美國進行升級,隨後大部分改裝業務就交由台灣的漢翔工業負責,升級作業從2016年執行到2021年。原本F-16V的研發整合工作將由台灣與美國聯手出資,但是美國空軍後來放棄升級F-16機隊的計畫;而當時台灣決定繼續完成F-16V的研發工作,因而獨自負擔了所需的38億美元資金。最初台灣為「鳳展案」編列經費1100億元新台幣,最後實際上追加1400億元新台幣。

台灣空軍配合升級F-16購買的新電戰莢艙(取代最初配合F-16而購買80套AN/ALQ-184(V)7電戰莢艙) 同樣從追隨美軍規格,變成台灣空軍獨家研發;依照美國國防安全合作局(DSCA)在2011年9月公布的軍售資料,台灣F-16電戰莢艙案有ALQ-211(V9)、ALQ-131A、AN/ALQ-184 DRFM性能提升等三種選項中擇一,當時台灣空軍依照美國空軍本身為升級F-16的規劃,指定當時仍在研發中的ALQ-131A,而不選擇現成的ALQ-211;而當時台灣空軍不願意採用ALQ-211的另一重要原因是,巴基斯坦空軍也已經獲得ALQ-211莢艙並裝備於F-16,而巴基斯坦與中國關係密切,台灣擔心巴基斯坦會私下將ALQ-211的相關參數性能提供給中國。最初台灣空軍編列1億6000萬美元購買42套ALQ-131A,然而日後由於美國刪減國防預算,放棄了本身F-16機隊的航電作戰系統性能提升案,導致台灣原本緊隨美軍採購的F-16V以及ALQ-131A電子戰莢艙都變成專門為台灣需求而研發的案子,而美方仍要求台灣必須選用研發中的ANQ-141A電戰莢艙,意味台灣必須單獨出資完成研發作業;這也使得ALQ-131A的單位成本大增,原本台灣規劃購買42套ALQ-131A的經費,到2017年9月8日至11日間與美方簽署發價書(LOA)正式採購時,原本編列的1.6億美元預算只能購買12套ALQ-131A電戰莢艙,遂遭到立法院反對,並引來監察院調查(此時,現貨市場上ALQ-211電戰莢艙每具僅285萬美元,1億6170萬美元能採購42套)。

雖然台灣看似成為發展新F-16構型的「白老鼠」,並且「替美國政府為廠商付錢」;然而現實上,台灣勢必要升級現有F-16A/B機隊,而且接下來台灣求購下一批新戰機時獲得美國其他型號戰鬥機(如F-15重型戰機甚或F-35隱形戰鬥機)的可能性,在可預見的未來都不高(例如在陳水扁第二任、馬英九總統兩任任期,台灣多次向美國申請購買66架新造F-16C/D,都遭到美國行政體系擱置)。因此,當時台灣繼續堅持投資完成F-16V,實屬必要。

台灣作為出資開發F-16V的用戶,在合約中享有部分知識產權,因此日後其他國家購買相似構型的F-16與裝備時,都需要支付權利金給台灣。因此,此案對台灣而言類似當年的S-70C(M)1反潛直昇機,都是一個能獲得回收的對美軍購案。例如在2017年9月,美國國務院批准向巴林出售F-16V戰機(包含19架新機,並將現役20架F-16 Block 40升級為F-16V規格)。在2018年,東歐斯洛伐克採購14架F-16V戰機來取代現役俄製MiG-29戰機;希臘空軍也打算投資9.98億美元,將84架現役F-16C/D戰機升級成F-16V規格。韓國空軍則計畫花費12億美元(約350億台幣),將現役134架KF-16C/D Block50/52戰機升級到F-16V規格。而在F-16V與AN/APG-83雷達研製完成後,美國空軍也比較有意願重新加入,例如用AN/APG-83雷達取代F-16與B-1B轟炸機的AN/APG-66雷達。從2019年起,台灣就開始有來自其他F-16V客戶支付的權利金入帳。

此外,美國在2019年8月通過對台出售66架F-16 C/D Block 70戰機,也使用與台灣F-16升級案相似的裝備構型如APG-83 AESA雷達,充分回收了先前的研發投資。

 

註3:台灣海軍採購MK-15 Block 1B方陣快砲風波

在2006年底,台灣海軍獲得第一座MK-15 Block 1B改進型方陣近迫武器系統,這是隨著從美國接收返台的基隆級飛彈驅逐艦(原美國紀德級)左營號 (DDG-1803)上;為此,台灣海軍也引進了MK-15 Block 1B使用的ELC威力強化彈藥。MK-15 Block 1B不僅反飛彈能力大幅提升,同時也具備射擊水面目標的能力。於美國及其盟邦在2000年代大部分已經陸續換裝MK-15 Block 1B,台灣海軍舊型的方陣(尤其是最早的MK-15 Block 0)面臨零件停產、商源消失的問題,因此台灣海軍從引進基隆級飛彈驅逐艦時,就以經爭取全面引進MK-15 Block 1B。

依照美方程序,由於台灣已經獲得MK-15 Block1B,後續增購不需要另外再發輸出許可,可以透過較具彈性且較有議價空間的商購(DCS)管道直接向製造商雷松(Raytheon)採購,將台灣海 軍既有的30多門方陣系統全部升級到Block1B的水平,當時雷松的整體報價約為新台幣120多億;然而此案由台灣海軍上呈台灣國防部後,當時軍備副部 長朱凱生上將(任期從2006年2月至2007年5月)裁示,改由政府對政府的軍購管道(FMS)向美方接觸,此項措施主要是防範軍方與廠商交涉過程中可能衍生的弊端。

由於經由FMS軍售管道需要在台美雙方進行大量的行政程序,歷經長時間的建案審查與順延 (2010年代美國由於財政懸崖導致政府一度停擺,間接也使許多行政作業受到拖延),一直到2015年馬英九總統第二任期屆滿前才終於完成建案,並包含在2015年12月17日美國 國防部的國防安全合作局(DSCA)公布的軍售包裹中(主要包括出售台灣的兩艘二手派里級);歷經漫長的演進之後,台灣方面刪減了MK-15 Block 1B採購數量至21套(新購13套、升級現有8套),總花費減至101.6億餘新台幣。這批合約中,包括購買13套MK-15 Block 1B Baseline 2方陣近迫武器系統、將八套將台灣現有MK-15 Block 1 Baseline 0升級到Block 1B Baseline 2的套件、26萬發 配合MK-15 Block 1B的MK-244 MOD脫殼穿甲彈(APDS)等。

在2016年7月20日,台灣與美國簽署MK-15 Block 1B方陣近迫武器系統的發價書(LOA),總價值90億3181萬新台幣,包含新購13套MK-15 Block 1B以及升級八套現有MK-15 Block 1等相關項目,執行到2024年6月底。依照2016年9月上旬 由交立法院審理的民國106年度(2017年)國防預算書,海軍編列的預算中,新購方陣Block 1B快砲計畫總經費上調到101.6億餘新台幣,分9年執行(2017到2026年度),民國106年度編列3億餘元。

方陣Block 1B快砲採購案是在2016年8月底立法院審理,然而台灣海軍在7月20日就與美國簽署發價書,稍後引發立法院爭議。國民黨立委馬文君批評軍方「違反程 序」,簽署發價書形同確認軍購,若屆時預算被立法院刪除或凍結,如何向美方交代?馬文君也表示,能否節省預算是談判技巧上的問題,倘若此案有急迫性,也應 先告知立院,否則就是藐視國會,未來將嚴審預算;而民進黨立委羅致政則替軍方緩頰,他同意軍方程序必須檢討,有知會必要,但台灣對美方軍購一直是「賣方市 場」,想買不一定能買到,很多時候須配合其他軍購國時間,以利美方一起開生產線來壓低售價。海軍表示,全案因應敵情威脅與節約成本考量,適逢他方也有裝備 升級需求 (此時正好遇到美國海軍與其盟邦聯合採購議價),美方遂洽詢台灣海軍合併採購的意願,如此可增大此批次產量而降低單位成本(台灣海軍估計能節省12餘億元 新台幣以上),惟台灣方面須於7月底前 簽署美方回復的LOA,確認採購意向;台灣海軍官員也強調,台美雙方在LOA中也載明如果台灣立法院不同意,合約就自動失效,是台灣過去透過美國海外軍售管道(FMS)簽署LOA的慣例 。另外,2016年11月時國民黨立委馬文君指出,台灣海軍編列101億台幣向美國購置方陣快砲(8套新造以及13套升級、含彈藥),「平均單價」經她估算約2464萬美元;然而據了解,2012年10月英國購買5套Block 1B方陣快砲,單價只有856萬英鎊,約1100萬美元,總金額4280萬美元;在2014年2月,韓國購買9套Block 1B方陣快砲,總金額1億2300萬美元,單價1366萬美元,而台灣採購的單價竟超過英國的2倍之多,因而指責這是「凱子軍購」,且國軍「欠缺談判人才」。

事實上,過去台灣透過FMS管道向美國軍購並簽署LOA時,都沒有需要事先知會立法院的慣例(因為LOA本來就附帶萬一立法院沒通過就自動失效的條款), 而且此次台灣海軍MK-15 Block 1B採購案的是在7月底簽署,一個月後(8月底)蔡英文政府的國家安全會議副秘書長陳文政卻指示凡新台幣10億元以上的軍購案都必須經過蔡英文總統的同意 才能執行,因此才出現所謂的 「先斬後奏」問題。依照總統府發言人黃重諺的說法,過去重大軍事採購都是在各軍事會談中口頭向總統報告,而以往常有軍事投資建案是不同軍種的將領假總統之名強力主導,但總統本人並不知情;因此,蔡英文總統下令,金額10億元新台幣以上的重大軍事採購都必須向上簽核提報總統,讓總統有足夠時間跟資訊了解(這意味國防部與軍方對軍事採購的決定權大幅縮減)然而,此次MK-15 Block 1B快砲採購案由於簽署LOA發生在陳文政下達指示之前,立法院再追究已經有「溯及既往」之嫌。

另外,這項軍購是透過「政府對政府」的FMS管道進行,所有項目 與費用都是依照美方FMS的相關規定進行 ,而且軍備產製的合約是由美國政府與廠商對口,買方本來就難有議價空間;真正較大的降價機會是同時間也有其他盟國打算購買相同品項,能以較大的批量來降低 單位成本(裝備生產合約是由美國政府與廠商簽約,而產製數量由同時期客戶的定貨數量決定),而不是某些立委認為的「談判技巧」。因此,海軍方面配合美國 (賣方)產製軍備的機遇而即時簽署LOA,是真正設法節省國庫公帑的作為,然而這就會牽涉到台灣 方面行政程序的問題。

從此次方陣Block 1B的採購案可以觀察,台灣方面為了防弊等考量,將原本可由直接商購(DCS)管道購買的武器系統改走海外軍售管道(FMS),增加大量行政程序耗時以及成本,這段期間內採購標的(方陣Block 1B)單價也上升,導致採購數量縮水,獲得時程延後將近10年。隨後美方好不容易在2015年底批准此案,之後又發生台灣行政作業與美國軍售執行發生衝突、海軍基於節省公帑著想卻被立法院認為違反程序。無論是制度設計以及官僚風氣消極僵化,或者台灣政府民代機關對美國軍售程序不熟悉等,都是老問題。