美國軍售制度以及台灣向美國軍購概覽

台灣S-2T反潛機,攝於2014年台中清泉崗空軍基地開放。在1980年代後期,台灣透過商售管道,指定原S-2生產

廠商格魯曼作為升級主承包商;當時由於沒有美軍方案可循(美軍S-2已經完全除役),加上台灣軍方缺乏經驗,

導致此案執行並不順利,進度落後且預算超支。此一挫折也使得台灣軍方日後軍購時,如購買美軍現役相同裝備時,

就盡可能與美軍使用的構型同步,以降低風險。

台灣向美國購買的P-3C反潛機,攝於2015年11月新竹空軍基地開放;在這批飛機啟封翻修工程中,台灣軍方

直接指定與美軍現役P-3C升級作業的相同廠商(洛馬原廠)以及相同構型,而不是透過競標讓另一家也有

許多P-3C改裝實績的L3公司也加入競爭,導致若干爭議。 

 

 

──by captain Picard


 

海外軍售管道(FMS)

美國海外軍售管道(Foreign Military Sales,FMS)是一種政府對政府的交易(以台灣為例,由於台灣不被承認,需透過AIT美國在台協會與美國國防部接觸), 等於是買方委託美國政府單位向美國廠商購買產品與服務;在FMS管道之下, 買方政府對口單位與美國軍方交涉與簽約,由美國政府行政部門與軍方單位負責執行整個軍購案,期間所有程序(含發包、研製、生產 、驗收、運交)都依照美國政府相關法令制度進行,大幅增加如質履約的保障。 程序上,買方國家先與美國相關單位接觸,先確認採購意願並談妥採購項目與數量,隨後買方撰寫向美國軍購的正式申請文件──要價書(Letter of Request, LOR),透過外交管道交付美國政府;收到之後,美國政府根據買方LOR確定軍售項目細節與價格,由白宮方面正式公布後送交眾議院,60天內如無異議就自動通過,最後由國務院正式簽署,並由國防部所屬的軍事安全合作局(Defense Security Cooperation Agency,DSCA)對外公布,意味此軍售案獲得美國政府批准;然後,美國政府也發出正式的文件給買方 確認出售意願並向買方報價,此即為發價書(Letter of Offer and Acceptance, LOA)。只要買方行政機關批准,並與美國一起簽署LOA,就表示軍購正式生效,美國政府也會與負責產製的美國軍備廠商簽署合約;只要買方依照合約繳付合約款項,美方廠商就開始生產軍備,並由美國政府單位監控合約執行進度,依合約期程交付。付款方面,買方需在美國聯邦儲備銀行(Federal Reserve Bank,FRB)開設一個軍購付款帳戶(計息),該國所有透過FMS向美國的軍購都由此一帳戶支付,美國政府再由帳戶中扣款。在FMS管道之下,除非美國因重大因素而改變對買方國家的軍售政策(例如軍事禁運等),負責執行的美國政府/軍方等單位不僅必須屢約完成,而且必須在固定期間內( 至少10年以上)以固定價格供應合約中指定的後勤品項與服務(細節視合約內容而定);因此對許多國家而言,FMS是軍售執行成功以及服役使用的最佳保障。

不過,FMS由於需透過美國政府單位經手,除了軍備產製本身的報價之外,FMS管道還附帶還包含美國國防部方面的服務費用與行政管理成本,包含因應通膨的物價波動費、行政作業費、保險費、訓練費用、合約行政服務費(CAS)、研發測試評估費(RDT&E)、知識產權費、後勤支援費(LSC)、打包裝箱處理費(PC&H)、分期成本、兩種倉儲費、運費等13大項附加的成本;在FMS制度中,這些費用項目都有明文的計算方式,每一筆 美國廠商的支出(無論是裝備品項的採購,或長期服務合約之下的定期支出,包括廠商提供服務的差旅費用)都要依照規定支付固定比例的行政費用給美國政府(美國軍火商將買方的帳單提交給美國政府,美國政府加上行政管理費用之後再向買方請款) ,因為這些全都透過美國政府FMS主管單位轉手。在FMS之下,軍備產製合約完全由美國政府與美國廠商對口,買方完全沒有插手餘地,幾乎沒有議價空間,而且需遵照美國FMS的方式來執行與付款,沒有太多選擇的餘地。 

例如,印度採購海軍反潛直昇機案中,印度海軍在2017年7月要求直接透過FMS管道與美國政府接觸,購買S-70B反潛直昇機,以加快採購期程(印度海軍早在2009年招標採購16架反潛直昇機,價值約10億美元,在2011年由美國賽考斯基S-70B擊敗歐洲NH-90,但隨後雙方因為談判價格與合約內容無法形成共識,導致裹足不前,在2017年4月又告破局),但這個提議遭印度國防部否決,印度國防部決心推動反潛直昇機案的國際公開招標,透過公開競爭取得較好的價格與合約條件(印度國防部打算斥資70億美元購買123架9~12.5噸級海軍直昇機,並授權在印度國內生產)。 

除了程序與費用完全是美國官方的「賣方市場」之外,透過FMS購買武器系統以及零件裝備時,需要配合美軍每個財年的海內外銷售計畫,除了行政程序上必須配合美國官方之外,每一批次軍售也自然會重新議價(美軍每年度海外軍售計畫中,多個要購買相同裝備的買家會聯合議價與簽約),因此如果連武器系統所需的後勤料件都需要透過FMS向美國政府購買,報價等於每年浮動而且買方處於劣勢(如果是台灣內部廠商或軍工單位供貨,台灣政府/軍方在議價上自然可以強勢,甚至能將許多隱形成本如服役初期的補保/修改轉嫁給研發生產單位)。

從1980年代以來,美國官方對台灣的軍售大致以定期包裹批次的方式審核,重大軍售經常發生在每一任總統任期末段;這顯然是顧慮中國方面的反應。隨著中國的影響力與日俱增,美國對台灣軍售的顧慮也逐年增加;以2012到2016年美國歐巴馬總統第二任期為例,幾項主要軍售項目(包括對台出售二手派里級飛彈巡防艦,乃至於美國廠商參與台灣潛艦國造案所需的商業簡報性出口許可)的審核都遭到異常的長時間延宕。等到2017年初右派的美國總統川普上任後,將中國視為美國最大的戰略競爭對手,對台灣軍售也立刻轉為積極。在2018年6月5日,路透社引述美國官員報導,美國對台軍售將從過去長年的批次包裹審查,改個別逐案審查的形式;台灣國防部對此回應,透過台灣、美國各項交流的合作管道,期望在正常化的機制下,在台灣每年提出軍購需求時,能藉由美方的逐案審查,得以預測軍售時機,台灣也可及時獲得所需的防禦戰力,更有助預算安排。台灣中央新聞社引用一名熟悉美國對台軍售作業的前海軍官員說法,對台軍售改為個案處理,當然有助於使台灣以美國為主要軍售來源,並及早獲得武器系統;該名美國軍官表示,過去的包裹的方式不僅曠日費時,影響台灣方面的採購期程與預算規劃,當中又會受國際政治因素等影響。另一名熟悉美台軍事合作的前任空軍將官則表示,美國對台軍售採逐案審查如果落實執行且有效率,對台灣當然有利;不過一個可能的缺點則,所有軍購會一個一個都攤在陽光下,對於軍方行政作業效率、專業的要求會更高,未來執行情況還有待觀察。

直接商售管道(DCS)

在除了政府對政府的直接軍售管道之外,美國提供的另一種軍售管道是直接商售 (Direct Commercial Sales,DCS);在DCS之下,買方會直接與相關廠商 接觸,因此能夠直接選擇廠商、制訂規格以及與廠商議價,執行與付款方式都有商談空間,比較類似一般的商業規則,彈性大得多,買方也較能處於強勢;由於免除大多數美國政府介入經手的行政成本,透過DCS管道購買的帳面成本,通常低於經過FMS管道(當然,DCS管道不包含FMS管道中美國政府機關包辦的專案管理與支援保障項目,這些就變成買方自己要付出的成本)。當然相對地,整個專案管理 就完全是買方的事情,需由買方自行負責並承擔風險 ,美國軍方的角色僅限於逐項批准各銷售項目(包含軟硬體、訓練、後勤等)的輸出許可(買方也可選擇另以FMS管道,取得美國軍方提供諮詢與支援等相關服務), 對於專案執行過程與成敗則完全不介入,而且整個履約過程不受美國政府的採購制度監督 。

因此,選擇DCS管道的國家本身必須非常瞭解美國複雜的國防軍工體系,有能力直接與美國軍火大廠交涉議價,本身也要有良好的專案管理 與專業技術能力。此外,DCS出口許可效期只有4年,一項重大軍備案執行期間往往不只四年,每次到期之前必需重新申請延展;台灣由於國際地位趨於弱勢(美方對台軍事出口往往受到影響),如果每次出口許可期限只有四年,下一次延展就可能因為美國政府政策轉變(或者2010年代以來美國常由於內部因素導致行政耽延),就可能影響到軍備案的執行。 當然,軍購案透過DCS管道執行完成後,沒有類似FMS的固定期間內保證供應零附件的規定 ;如果買方在專案中發生失誤,沒有妥善處理服役後的後勤補保項目(例如萬一所選擇的裝備的供應商倒閉,導致商源消失),或者日後美國政府對相關次系統的輸出政策改變,就會衍生出許多麻煩。

台灣向美軍事採購案例

在中美共同防禦條約有效期間(1955年3月3日至1980年1月1日),國府軍方取得軍備乃至一部份後勤,都由美軍負責。與美國斷交之後,台灣就只能透過美國一般的對外軍事輸出管道獲得美製武器。受限於1982年美國與中國簽署八一七公報等因素,使得美國對台灣的軍售只能趨於低調,因此在1980年代台灣有許多對美國軍購是透過直接商售管道,包括在美國技術協助下研製IDF戰鬥機以及M-48H勇虎式戰車、「光華一號」造艦案(美國透過商售管道轉移派里級巡防艦技術在台灣建造,一部份技術文件由美國軍方透過FMS軍售管道提供)、向美國購買S-70C(M)1反潛直昇機,以及老舊S-2反潛機的升級案(升級後型號為S-2T)等。

不過,在S-2反潛機升級案中,台灣軍方卻受到了嚴重的挫折。先前在美援期間,國軍的軍備物資都由美軍提供,完全沒有自行規劃軍備建設採購的經驗,沒有任何前例與標準可循。例如,即便美方同意輸出軍事技術裝備,買方所需要的裝備品項與數量(含主體系統、次系統、彈藥、零附件、維修工具、訓練相關設備、技術文件等等)、所需的服務項目(包括人員訓練、技術支持、諮詢服務等)都要由買方決定,而正確地選擇廠商、裝備次系統組合、所需的零件等附屬項目、服務等,都需要由自己事先研究規劃妥當。

由於此時S-2以經從美國海軍除役,因此沒有美軍的標準升級方案可循,台灣空軍認為將S-2委由原生產廠商美國格魯曼( Grumman)進行升級是最合理、最穩妥的方式。然而,由於毫無前案可循、經驗不足,台灣空軍在擬定升級方案的先期研究階段、與格魯曼制訂合約等過程都有不足,執行階段遂面臨進度落後、整合不良等問題。由於當時空軍承辦人員經驗不足,升級案中每架S-2所需的零附件數量超過預期,原本打算升級32架S-2,最後只能完成26架,且其性能一直無法滿足國軍空中反潛巡邏需求。 之後,監察院以「便宜行事、有圖利廠商之嫌」追究責任,在1994年彈劾懲戒了空軍總司令郭汝霖、 四名中/少將(彈劾生效時這些主事者均已退役,所以懲戒並無實質作用)。

由於S-2T的挫折,日後台灣軍方在許多向美國軍購的案子中,只要採購對象是與美軍相同的裝備,多半都選擇跟隨美軍使用的裝備構型和廠商,或者加入美國軍方進行的裝備升級案等;這包括2000年代的P-3C採購案(註1)、陸軍AH-64E/UH-60直昇機採購案、F-16V戰機升級案以及電戰莢艙案購案等。在2001年,美國小布希政府宣布提供八艘柴電潛艦給台灣,台灣國防部也堅持以官方的海外軍售管道(FMS)執行;然而,由於潛艦先天性質敏感且價格昂貴,美國也早已沒有現成的柴電潛艦設計方案與生產線,而美國海軍又堅決反對在美國境內出現柴電潛艦的產能,因此對台灣潛艦案態度消極,雙方對價格的歧見成為這個柴電潛艦案裹足不前、最後無疾而終的主要原因之一。不過,台灣仍然有透過DCS直接商售管道向美國採購的案例,包括2010年代台灣建造獵雷艦的「康平案第二階段」、IDF升級的「雄鷹專案」所需的部分組件技術、向洛馬集團引進MK-41技術並轉移中科院...等等。

另外,1980年代後期海軍對法國購買拉法葉艦、義大利製測量艦、德製獵雷艦等軍購案由於透過中間商與 原廠打交道而頻頻引發弊端 ,導致台灣海軍大量承辦人員直接、間接受到波及,許多管理規劃與監造人才受懲處而退伍, 使得海軍自身主導專案的決心大減。而依照2000年代以後的經驗,台灣的軍事採購如需由台灣軍方自行選商,極容易導致各方廠商靠著來自人脈(如政客、立委、退役後進入軍火界的軍官等) 介入,乃至於受到政治鬥爭、台灣政府採購制度設計(例如經常被使用的最低價格標)的壓力, 無法保障決策過程的客觀專業,競標程序往往選擇了能力不合格的廠商與產品, 就算交付後也無法穩定保障在服役生涯中的後勤供應。 因此歷經1980年代以來許多重大軍備建設的教訓之後,日後向美國軍購時 ,台灣國防部與軍方基本都堅持走FMS軍購管道,由美國軍方進行專案管理與選商作業,杜絕台灣島內政治等非專業壓力介入的空間, 並以獲得與美軍現役相同構型、性能的裝備為目標,確保武器保服役期間的後勤保障無虞。

 

軍購案追隨美軍的利弊

採用與美軍現役相同構型的裝備的好處是,美軍在武器系統漫長服役生涯中積極地進行各項軟硬體升級,買方只需透過軍購管道引進相同升級,就可以得到通過美軍驗證程序的升級方案,相關的規劃、選商等也都由美軍完成,可將買方需要承擔的風險降至最低;而美軍本身是武器裝備的最大客戶,使用數量大,國外用戶購買相同裝備的單位成本可以降低。而美軍即便是停產的過時裝備,也規定停產之後的若干年(例如7年)內必須維持充足硬體零件與軟體持續支持,對於擁有不少美軍停產裝備的台灣軍方而言,在一定期間內後勤還有保障。但如果是專為用戶量身定做的產品,則武器系統日後所有升級改良作業都需要由用戶自行張羅規劃 並完全負擔成本,發生的問題都要用戶自己解決(例如執行上與廠商發生糾紛、廠商因故無法履約等),而用戶的資源、經驗以及購置的數量,顯然都遠遠不及美軍。

然而,一旦台灣軍方對美軍購的執行過於依靠美軍,意味著裝備研發過程、產製進度等完全受制於美軍。如果因為美軍裝備投資與產製計畫有所變動(有時還隨不同海外客戶的需求而有所變動),提前或延後生產作業,台灣軍方原訂的交付都會受到連帶影響;然而依照FMS軍售管道的制度,若生產合約異動導致交付延期,甚至可能因故取消,買方並無法獲得任何理賠,因為美國廠商在相關軍售案中是對美國政府負責,這些產製計畫的變更往往也是依照美國軍方的決定。例如,台灣海軍陸戰隊斥資約50億台幣向美增購36輛二手AAV-7兩棲突擊車,在支付首期款項後,美方卻告知須延遲三年半交貨;原本台灣國防部規劃民國104年到108年間陸續接收這些AAV-7,因而順延到民國110年才能交付完畢。

而最極端的案例是台灣空軍在2000年代後期將現有F-16 A/B Block 20戰機升級為F-16V的方案,原本這是跟隨美軍升級自身F-16機對的方案,然而日後美方由於國防預算刪減等因素取消計畫,F-16V就變成台灣空軍獨門採用的構型,台灣也只能硬著頭皮增加預算來完成此一計畫;當然,由於F-16V的研發整合作業是依照台灣軍方的訂單由台灣提供經費完成,日後其他國家採用F-16V方案的相關技術時,台灣都可在該向軍售案中回收研發成本(先前類似案例也出現在購買S-70C(M)1反潛直昇機)。相同的情況也發生在台灣空軍配合升級F-16購買的新電戰莢艙(取代最初配合F-16而購買80套AN/ALQ-184(V)7電戰莢艙);依照美國國防安全合作局(DSCA)在2011年9月公布的軍售資料,台灣F-16電戰莢艙案有ALQ-211(V9)、ALQ-131A、AN/ALQ-184 DRFM性能提升等三種選項中擇一,當時台灣空軍依照美國空軍本身為升級F-16的規劃,指定當時仍在研發中的ALQ-131A,而不選擇現成的ALQ-211;而當時台灣空軍不願意採用ALQ-211的另一重要原因是,巴基斯坦空軍也已經獲得ALQ-211莢艙並裝備於F-16,而巴基斯坦與中國關係密切,台灣擔心巴基斯坦會私下將ALQ-211的相關參數性能提供給中國。最初台灣空軍編列1億6000萬美元購買42套ALQ-131A,然而日後由於美國刪減國防預算,放棄了本身F-16機隊的航電作戰系統性能提升案,導致台灣原本緊隨美軍採購的F-16V以及ALQ-131A電子戰莢艙都變成專門為台灣需求而研發的案子,而美方仍要求台灣必須選用研發中的ANQ-141A電戰莢艙,意味台灣必須單獨出資完成研發作業;這也使得ALQ-131A的單位成本大增,原本台灣規劃購買42套ALQ-131A的經費,到2017年9月8日至11日間與美方簽署發價書(LOA)正式採購時,原本編列的1.6億美元預算只能購買12套ALQ-131A電戰莢艙,遂遭到立法院反對,並引來監察院調查(此時,現貨市場上ALQ-211電戰莢艙每具僅285萬美元,1億6170萬美元能採購42套)。

此外,美軍海外軍售出口的裝備,取決於美國每年度海外軍售計畫;如果同一時間點上,美軍以及一個以上的其他國家要購買同一種軍品,美國政府就會一同進行議價與產製。然而,這與各購買國本身政府的行政作業未必能完全配合,例如有時台灣立法院審議時程無法配合美國每年度海外軍售計畫的節奏。有時,為了避免錯過每年度美國海外軍售的議價程序,台灣軍方會在未經立法院審核批准的情況下先向美方承諾,但這也可能引發若干爭議,例如2015年底美國批准出售台灣的MK-15 Block 1B方陣近迫武器系統案(註2)

 而台灣軍購完全追隨美軍裝備構型,部分裝備生產進度完全取決於美軍本身的決定,也會影響台灣方面的付款期程;且由於台灣可能同時有好幾個大型軍購案正在向美國付款,都從同一個在美國聯邦儲備銀行(FRB)匯款帳號中扣款,再加上軍備產製期程受制美軍本身的生產期程而有波動,種種因素加疊,導致帳號匯出款項的進度難以查核。因應複雜的軍售付款期程,台眉雙方在每年都會召開一項華美軍售對帳會議,一一審核付款履約項目,而美方在每季也會提出每個軍售案件帳單給駐美軍事代表團及台灣方面採購單位進行審查,確保履約。在2017年10月上旬,消息傳出台灣監察院審計在查核台灣向美國軍事採購(透過官方FMS管道)執行情況時,發現從民國99至104年間(2010至2015年),美方按月從台灣在美國聯邦儲備銀行軍購帳戶提領的軍購案款項,超出實際付款需求。依美軍財務管理作業手冊規定,美軍國防帳務中心基於必要,可定期在每月從美國聯邦儲備銀行的各軍購國帳戶(計息),計息提領軍購案未來30日的預估付款金額到美軍軍售信託基金(不計息),以支應向美國軍備廠商的付款需求;然而監察院審計部查核時發現,美國國防安全合作局(Defense Security Cooperation Agency,DSCA)對台灣在2010至2015年度的軍購案中,是以60日的平均支出數作為每月提領金額,其每月提領金額,超出各月份實際支出金額約0.94億至2.54億美元。因此,審計部函請國防部,向美方爭取回歸美軍財務管理作業手冊規定,並參考台灣每月實際支出金額,調降每月向台灣軍購匯款帳戶提領的金額,降低台灣軍購案款留滯美軍軍售信託基金(不計息)的金額及期間,以維台灣方面的權益。經促請國防部洽請美方處理後,美方已同意調降對台灣軍購帳戶的提領額度,增加台灣軍購案款的孳息收入。國防部主計局長陳國勝中將於2017年10月11日在立法院外交及國防委員會接受質詢時表示,民國103年(2014年)10月,國防部和審計部派人赴美取得資料,再逐筆核對民國99年(2010年)7月到民國104年(2015年)6月的資料,核對後發現部分月份沒按照財務管理作業手冊的規定核算,美方提領金額和平均支出數確實有差異;在民國105年(2016年)4月份開財務管理會議後,美方承諾會按月提供資料讓台灣核對,問題已經解決。


 

註1以2000年代台灣向美國購買12架P-3C反潛巡邏機為例,台灣軍方一開始就決定透過FMS軍售管道向美國購買,並指定由P-3C的原廠洛克希德.馬丁(Lockheed Martin)執行,確保升級改裝作業的方案與美軍現役P-3C機隊同步,使台灣的P-3C能獲得與美軍同步的後勤保障;美軍自用的P-3C升級案如BMUP和AIP等,都由洛克西德.馬丁執行。然而在2006年初,另一家也承包美國海軍、海關以及若干西方盟國P-3C升級作業的L3集團,動用前美國副國務卿阿米塔吉(Richard Lee Armitage,在雷根時代擔任國防部代理副部長時就與台灣方面建立了關係,曾涉入幾個當時對台大型軍備輸出案)向台灣政界遊說,就有台灣的立法委員要求軍方將P-3C升級案改為公開招標,讓合乎資格的L3也納入考量評比;為此,台灣海軍曾正式向美軍詢問P-3案改成公開招標的可能性,隨後美方在5月回函給台灣海軍,當時美方表示若在現階段改為公開招標方式選商,則該案期程可能進一步延長31個月,並增加作業費用;更重要的是,循公開招標就無法保證最後台灣軍方能獲得具有美軍1.5萬小時認證的機體結構延壽方案,以及與美軍現役P-3C同步的航空電子與任務裝備。因此,台灣國防部最後維持原訂方案,指定由洛馬集團進行翻修改裝作業。

當然,台灣軍方在P-3C案中堅持指定與美軍相同的方案與廠商,也難免引發爭議。在2009年7月底,民進黨籍前立委李文忠就召開記者會質疑當時的決策,認為同時期其他美國盟邦進行P-3C升級案時,都採取公開招標讓洛馬與L3競爭(澳洲、紐西蘭 、韓國的P-3C機隊升級作業就選擇由L3執行),只有台灣軍方要求指定廠商,但在美方軍售規定中並未主動要求台灣海軍指定洛馬原廠,認為當時國防部欺騙了立法院。李文忠在記者會中表示,一開始洛馬集團面臨競爭時,曾經承諾會在台灣成立P-3C反潛機的區域維修中心,且台灣購買的12架P-3C中,有8架會在台灣進行翻修升級作業,促進台灣本地航空產業發展 ;結果台灣國防部堅持指定廠商,在2007年10月台灣與美國正式簽署P-3C翻修升級作業的發價書(LoA)時,12架P-3C變成完全在美國翻修,洛馬最初承諾在台灣建立的區域維修中心計畫也跳票,而美方和國防部都沒有任何解釋。對此,當時台灣海軍司令部則回應,P-3C反潛機軍購案是考慮取得與美國海軍現役相同構型的最新反潛機,因此選擇由為美國海軍執行P-3C反潛機升級的原廠洛馬集團來執行本案的啟封、維修、延壽與性能提升工作;而對於區域維修中心計畫,海軍司令部表示,經濟部與洛馬公司簽定的工業合作協議書內容時,包括改裝、維修中心、投資、整體後勤支援等都只是考慮選項(而非有效力的承諾),並沒有限定只有在台灣設立區域維修中心。

 

註2在2006年底,台灣海軍獲得第一座MK-15 Block 1B改進型方陣近迫武器系統,這是隨著從美國接收返台的基隆級飛彈驅逐艦(原美國紀德級)左營號 (DDG-1803)上;為此,台灣海軍也引進了MK-15 Block 1B使用的ELC威力強化彈藥。MK-15 Block 1B不僅反飛彈能力大幅提升,同時也具備射擊水面目標的能力。於美國及其盟邦在2000年代大部分已經陸續換裝MK-15 Block 1B,台灣海軍舊型的方陣(尤其是最早的MK-15 Block 0)面臨零件停產、商源消失的問題,因此台灣海軍從引進基隆級飛彈驅逐艦時,就以經爭取全面引進MK-15 Block 1B。

依照美方程序,由於台灣已經獲得MK-15 Block1B,後續增購不需要另外再發輸出許可,可以透過較具彈性且較有議價空間的商購(DCS)管道直接向製造商雷松(Raytheon)採購,將台灣海 軍既有的30多門方陣系統全部升級到Block1B的水平,當時雷松的整體報價約為新台幣120多億;然而此案由台灣海軍上呈台灣國防部後,當時軍備副部 長朱凱生上將(任期從2006年2月至2007年5月)裁示,改由政府對政府的軍購管道(FMS)向美方接觸,此項措施主要是防範軍方與廠商交涉過程中可能衍生的弊端。

由於經由FMS軍售管道需要在台美雙方進行大量的行政程序,歷經長時間的建案審查與順延 (2010年代美國由於財政懸崖導致政府一度停擺,間接也使許多行政作業受到拖延),一直到2015年馬英九總統第二任期屆滿前才終於完成建案,並包含在015年12月17日美國國防部軍備合作局(DSCA)公布的軍售包裹中(主要包括出售台灣的兩艘二手派里級);歷經漫長的演進之後,台灣方面刪減了MK-15 Block 1B採購數量至21套(新購13套、升級現有8套),總花費減至101.6億餘新台幣。這批合約中,包括購買13套MK-15 Block 1B Baseline 2方陣近迫武器系統、將八套將台灣現有MK-15 Block 1 Baseline 0升級到Block 1B Baseline 2的套件、26萬發 配合MK-15 Block 1B的MK-244 MOD脫殼穿甲彈(APDS)等。

在2016年7月20日,台灣與美國簽署MK-15 Block 1B方陣近迫武器系統的發價書(LOA),總價值90億3181萬新台幣,包含新購13套MK-15 Block 1B以及升級八套現有MK-15 Block 1等相關項目,執行到2024年6月底。依照2016年9月上旬 由交立法院審理的民國106年度(2017年)國防預算書,海軍編列的預算中,新購方陣Block 1B快砲計畫總經費101.6億餘新台幣,分9年執行(2017到2026年度),民國106年度編列3億餘元。

方陣Block 1B快砲採購案是在2016年8月底立法院審理,然而台灣海軍在7月20日就與美國簽署發價書,稍後引發立法院爭議。國民黨立委馬文君批評軍方「違反程 序」,簽署發價書形同確認軍購,若屆時預算被立法院刪除或凍結,如何向美方交代?馬文君也表示,能否節省預算是談判技巧上的問題,倘若此案有急迫性,也應 先告知立院,否則就是藐視國會,未來將嚴審預算;而民進黨立委羅致政則替軍方緩頰,他同意軍方程序必須檢討,有知會必要,但台灣對美方軍購一直是「賣方市 場」,想買不一定能買到,很多時候須配合其他軍購國時間,以利美方一起開生產線來壓低售價。海軍表示,全案因應敵情威脅與節約成本考量,適逢他方也有裝備 升級需求 (此時正好遇到美國海軍與其盟邦聯合採購議價),美方遂洽詢台灣海軍合併採購的意願,如此可增大此批次產量而降低單位成本(台灣海軍估計能節省12餘億元 新台幣以上),惟台灣方面須於7月底前 簽署美方回復的LOA,確認採購意向;台灣海軍官員也強調,台美雙方在LOA中也載明如果台灣立法院不同意,合約就自動失效,是台灣過去透過美國海外軍售管道(FMS,詳見光華八號潛艦案一文)簽署LOA的慣例)。

事實上,過去台灣透過FMS管道向美國軍購並簽署LOA時,都沒有需要事先知會立法院的慣例(因為LOA本來就附帶萬一立法院沒通過就自動失效的條款), 而且此次台灣海軍MK-15 Block 1B採購案的是在7月底簽署,一個月後(8月底)蔡英文政府的國家安全會議副秘書長陳文政卻指示凡新台幣10億元以上的軍購案都必須經過蔡英文總統的同意 才能執行,因此才出現所謂的 「先斬後奏」問題。依照總統府發言人黃重諺的說法,過去重大軍事採購都是在各軍事會談中口頭向總統報告,而以往常有軍事投資建案是不同軍種的將領假總統之名強力主導,但總統本人並不知情;因此,蔡英文總統下令,金額10億元新台幣以上的重大軍事採購都必須向上簽核提報總統,讓總統有足夠時間跟資訊了解(這意味國防部與軍方對軍事採購的決定權大幅縮減)然而,此次MK-15 Block 1B快砲採購案由於簽署LOA發生在陳文政下達指示之前,立法院再追究已經有「溯及既往」之嫌。

另外,這項軍購是透過「政府對政府」的FMS管道進行,所有項目 與費用都是依照美方FMS的相關規定進行 ,而且軍備產製的合約是由美國政府與廠商對口,買方本來就難有議價空間;真正較大的降價機會是同時間也有其他盟國打算購買相同品項,能以較大的批量來降低 單位成本(裝備生產合約是由美國政府與廠商簽約,而產製數量由同時期客戶的定貨數量決定),而不是某些立委認為的「談判技巧」。因此,海軍方面配合美國 (賣方)產製軍備的機遇而即時簽署LOA,是真正設法節省國庫公帑的作為,然而這就會牽涉到台灣 方面行政程序的問題。

從此次方陣Block 1B的採購案可以觀察,台灣方面為了防弊等考量,將原本可由直接商購(DCS)管道購買的武器系統改走海外軍售管道(FMS),增加大量行政程序耗時以及成本,這段期間內採購標的(方陣Block 1B)單價也上升,導致採購數量縮水,獲得時程延後將近10年。隨後美方好不容易在2015年底批准此案,之後又發生台灣行政作業與美國軍售執行發生衝突、海軍基於節省公帑著想卻被立法院認為違反程序。無論是制度設計以及官僚風氣消極僵化,或者台灣政府民代機關對美國軍售程序不熟悉等,都是老問題。